Zu der seit langem umstrittenen Frage, ob eine freiwillige Rücknahme in Wahrnehmung der Produktverantwortung auch fremde Produkte umfassen darf, liegt nun die erste obergerichtliche Entscheidung vor. Mit Urteil vom 19.05.2019 hat der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Mannheim sich der einhelligen Auffassung der erstinstanzlichen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte angeschlossen und für den Bereich der nicht gefährlichen Abfälle die Zulässigkeit einer freiwilligen Rücknahme fremder Produkte bestätigt.
Alttextilien aus privaten Haushalten, die rechtlich als Abfall einzustufen sind, sind nach § 17 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) grundsätzlich dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (örE) zu überlassen. Die Privatwirtschaft darf – soweit sie nicht als Drittbeauftragter des örE tätig wird – auf solche Abfälle nur zugreifen, wenn eine Ausnahme von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 KrWG vorliegt. Zu den im KrWG vorgesehenen Ausnahmetatbeständen gehört unter anderem die gewerbliche Sammlung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Deren Zulässigkeit ist jedoch an enge Voraussetzungen geknüpft; insbesondere ist eine gewerbliche Sammlung unzulässig, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Konkretisiert wird der unbestimmte Rechtsbegriff der überwiegenden öffentlichen Interessen durch § 17 Abs. 3 KrWG, der den Belangen der örE in weitem Umfang Vorrang einräumt.
Große Einzelhandelsunternehmen, die bundesweite Rücknahmesysteme für Alttextilien aufbauen wollen, wählen angesichts der gesetzlichen Einschränkungen gewerblicher Sammlungen vermehrt einen anderen Weg und stützen ihre Systeme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG. Danach besteht die Überlassungspflicht nicht, wenn Abfälle in Wahrnehmung der Produktverantwortung freiwillig zurückgenommen werden. Berechtigt zu einer solchen freiwilligen Rücknahme sind Hersteller und Vertreiber, die nach allgemeinen abfall-rechtlichen Grundsätzen jedoch Dritte, insbesondere private Entsorgungsunternehmen, beauftragen dürfen. Der Hersteller oder Vertreiber, der ein freiwilliges Rücknahmesystem betreiben will, muss dafür einen Freistellungsbescheid nach § 26 Abs. 3 KrWG, der nur für gefährliche Abfälle relevant ist, oder einen Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 6 KrWG beantragen. Anders als die gewerbliche Sammlung, die nur einer Anzeige bedarf, unterliegt die freiwillige Rücknahme damit in der Sache einem Erlaubnisvorbehalt. Allerdings gelten sowohl der Freistellungs- als auch der Feststellungsbescheid bundesweit und müssen daher nur einmalig beantragt werden, während eine gewerbliche Sammlung in jedem Sammelgebiet angezeigt werden muss. Auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung eines Freistellungs- oder Feststellungsbescheides für eine freiwillige Rücknahme unterscheiden sich deutlich von den Zulässigkeitsvoraussetzungen gewerblicher Sammlungen. Erforderlich ist danach, dass die freiwillige Rücknahme erfolgt, um Produktverantwortung im Sinne des § 23 KrWG wahrzunehmen, durch die Rücknahme die Kreislaufwirtschaft gefördert wird und die umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung der Abfälle gewährleistet bleibt. Auf die Frage, ob die freiwillige Rücknahme Belange der betroffenen örE beeinträchtigt, kommt es demgegenüber für die Zulässigkeit einer freiwilligen Rücknahme nicht an.
Aufgrund dieser Unterschiede sind die freiwilligen Rücknahmesysteme im Bereich von Abfällen mit deutlich positivem Marktwert, wie z.B. Alttextilien, erheblicher Kritik seitens der örE ausgesetzt. Im Mittelpunkt der rechtlichen Diskussion steht dabei die Streitfrage, ob die freiwillige Rücknahme nur Erzeugnisse – im Sinne von konkreten Einzelstücken, nicht Produktgattungen – erfassen darf, die von dem Zurücknehmenden selbst hergestellt oder vertrieben wurde. Wäre dies der Fall, müsste bei der Rücknahme stets eine Zuordnung zum Hersteller oder Vertreiber, etwa durch ein Etikett oder durch Vorlage des Kassenbons, vorgenommen werden. Dies ließe sich praktisch kaum bewerkstelligen.
Die erstinstanzliche Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte hat solche auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhende Restriktionsversuche bisher einhellig abgelehnt. Dem ist nunmehr in einer überzeugenden Entscheidung der VGH Mannheim gefolgt. Damit wurde die grundsätzliche Zulässigkeit der Rücknahme fremder Produkte erstmals obergerichtlich bestätigt.
Der vom VGH entschiedene Fall betrifft eine große, bundesweit agierende Einzelhandelskette, die neben Lebensmitteln jährlich rund 11.000 Tonnen Textilien und Schuhe vertreibt. Die Klägerin hat ein freiwilliges, filialbasiertes Rücknahmesystem konzipiert, über das rund 2.400 Tonnen Alttextilien und Altschuhe pro Jahr erfasst werden sollen. Der Antrag, der Klägerin hierfür einen Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 6 KrWG zu erteilen, der ausdrücklich sowohl die Rücknahme eigener als auch fremder Produkte umfasst, wurde von der zuständigen Behörde abgelehnt. Hiergegen erhob die Klägerin erfolgreich Verpflichtungsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart. Die gegen das erstinstanzliche Urteil von der Behörde eingelegte Berufung hat der VGH jetzt als unbegründet zurückgewiesen. Allerdings hat der VGH die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen, sodass die Frage einer abschließenden Klärung durch das Bundesverwaltungsgericht zugeführt werden kann.
Die rechtlichen Ausführungen des VGH zur freiwilligen Rücknahme enthalten zu Beginn einige wichtige Klarstellungen zu § 26 KrWG jenseits der Diskussion um die Rücknahme fremder Produkte. So stellt der VGH zunächst fest, dass nach § 26 Abs. 6 KrWG ein Anspruch auf Erteilung des Feststellungsbescheides besteht, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen; die Behörde hat also kein Ermessen, ob sie den Bescheid erteilt oder nicht. Sodann lehnt der VGH die in Rechtsprechung und Literatur teilweise vertretene Auffassung ab, dass in den unmittelbaren Anwendungsbereich des § 26 Abs. 6 KrWG nur gefährliche Abfälle fielen und die Vorschrift auf nicht gefährliche Abfälle daher nur analog anzuwenden sei. Im Gegenteil werden nach Ansicht des VGH von § 26 Abs. 6 KrWG ausschließlich nicht gefährliche Abfälle erfasst, weil gefährliche Abfälle bereits durch § 26 Abs. 3 KrWG geregelt seien, § 26 Abs. 6 KrWG hinsichtlich solcher Abfälle keinen darüberhinausgehenden Regelungsgehalt hätte und somit nach dem Verständnis der Gegenauffassung letztlich überflüssig wäre. Schließlich stellt der VGH klar, dass sich die Produktverantwortung auf alle Phasen des Herstellungs- und Vertriebsprozesses bezieht. Die Rücknahmebefugnis nach § 26 Abs. 6 KrWG ist damit nicht auf den Letztvertreiber beschränkt.
Da der VGH keine Zweifel an der Erfüllung der in § 26 Abs. 6 i.V.m. § 26 Abs. 3 Satz 1 KrWG normierten Feststellungsvoraussetzungen (Wahrnehmung der Produktverantwortung, Förderung der Kreislaufwirtschaft, umweltverträgliche Entsorgung) im Einzelfall hat, steht im Mittelpunkt der Entscheidung die Thematik der Rücknahme fremder Produkte und der daraus resultierenden Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen freiwilliger Rücknahme und gewerblicher Sammlung. Diesen Themenkomplex arbeitet der VGH in drei gedanklichen Schritten ab:
Im ersten Schritt stellt der VGH fest, dass § 26 KrWG für den Bereich der nicht gefährlichen Abfälle eine Rücknahme fremder Produkte zulässt. Der Wortlaut des § 26 Abs. 6 Satz 1 KrWG sei hierfür offen. In systematischer Hinsicht spricht nach Auffassung des VGH für die Zulässigkeit der Rücknahme fremder Produkte, dass § 26 Abs. 6 KrWG für nicht gefährliche Abfälle im Gegensatz zu der Regelung für gefährliche Abfälle in § 26 Abs. 3 KrWG keine ausdrückliche Einschränkung der Rücknahme auf die von dem jeweiligen Produktverantwortlichen hergestellten bzw. vertriebenen Erzeugnisse vorsehe; dies lasse nur den Schluss zu, dass die Rücknahme nach § 26 Abs. 6 KrWG auch gleichartige Fremderzeugnisse umfassen könne. Hierfür spreche auch eine Gesetzesauslegung nach Sinn und Zweck. Insoweit verweist der VGH auf die erstinstanzlichen Erwägungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart, das unter anderem ausgeführt hatte, dass es dem Verbraucher bei der Rückgabe mangels Aufbewahrung eines Kassenbons oder wegen des Entfernens des Etiketts („Delabeling“) in der Regel nicht möglich sei, gebrauchte Kleidung und Schuhe dem tatsächlichen Hersteller oder Vertreiber noch zuzuordnen. Der VGH betont, dass es dabei nicht um eine schlichte Schlussfolgerung von der Praktikabilität auf die Normativität gehe. Der erforderliche Anknüpfungspunkt im Gesetz für die funktional-teleologische Interpretation sei vorhanden. Da die freiwillige Rücknahme von Abfällen im Dienst der Produktverantwortung stehe, dürfe das Verständnis des § 26 Abs. 6 KrWG die Funktionstauglichkeit eines Rücknahmesystems nicht außer Betracht lassen. Die Forderung, Massenartikel wie Alttextilien und Altschuhe stets einem bestimmten Hersteller oder Vertreiber zuzuordnen, würde zu einer nahezu völligen Entwertung freiwilliger Rücknahmesysteme führen. Die Feststellung nach § 26 Abs. 6 KrWG solle jedoch ein Anreiz für Hersteller und Vertreiber zur Übernahme von Produktverantwortung sein. Erweise sich die Zulässigkeit der Rücknahme fremder Produkte geradezu als Funktionsbedingung der freiwilligen Rücknahme als umweltpolitisches Instrument, erstrecke sich die Rücknahme von Abfällen nach § 26 Abs. 6 KrWG bei Massenartikeln des täglichen Lebens sinnvollerweise auch auf Erzeugnisse fremder Hersteller und Vertreiber, wenn diese Erzeugnisse – wie im entschiedenen Fall – mit den eigenen Erzeugnissen gattungsgleich seien.
Nach Ansicht des VGH stellt das geltende Recht keine besonderen Anforderungen an ein System freiwilliger Rücknahme. Freiwillige und kollektive – also von mehreren Herstellern oder Vertreibern gemeinsam betriebene – Rücknahmesysteme seien rechtlich gleichwertig. Daher durfte nach Auffassung des VGH die Klägerin ein individuelles Rücknahmesystem konzipieren und betreiben.
Im zweiten Schritt stellt der VGH mit erfreulicher Deutlichkeit klar, dass es bei einer freiwilligen Rücknahme nicht darauf ankommt, ob dieser überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der für gewerbliche Sammlungen geltenden Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG entgegenstehen. Die im Schrifttum vereinzelt vertretenen Versuche, § 17 Abs. 3 KrWG auf die freiwillige Rücknahme anzuwenden, sind nach Ansicht des VGH mit dem KrWG nicht vereinbar. Missbrauchsvorwürfe gegen die Klägerin hält der VGH ebenfalls nicht für begründet. Von einem „Rosinenpicken“ könne keine Rede sein. An keiner Stelle verlangten die Vorschriften über die Produktverantwortung vom Hersteller oder Vertreiber eines Erzeugnisses bei der Rücknahme von Abfällen den Nachweis einer bestimmten Nachhaltigkeit, Mindestzeiträume für den Betrieb von Rücknahmesystemen seien nicht normiert, und auch monetär bezifferbare Entsorgungseffekte beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fordere das Gesetz nicht ein. Nach geltendem Recht halte sich das zur behördlichen Feststellung gestellte Konzept der Klägerin im Rahmen des Gesetzes. Darüber hinaus mache die Klägerin mit der Rücknahme von ihrer Berufsausübungsfreiheit Gebrauch; diese decke auch ein Rücknahmesystem das gewinnbringend funktioniert, weil am Markt für Alttextilien und Altschuhe ein nicht unbeträchtlicher Verkaufspreis erzielt werden kann.
Vor diesem Hintergrund arbeitet der VGH im dritten Schritt schließlich rechtliche Grenzen heraus, die eine freiwillige Rücknahme einhalten müsse, um nicht in eine gewerbliche Sammlung umzuschlagen. Die gesetzliche vorgegebene Unterscheidung zwischen der freiwilligen Rücknahme von Abfällen und der gewerblichen Sammlung von Abfällen verlange, dass nicht unter dem Deckmantel einer freiwilligen Rücknahme in Wahrheit eine gewerbliche Sammlung von Abfällen durchgeführt werde. Die Einhaltung der Grenzen einer freiwilligen Rücknahme gegenüber einer gewerblichen Sammlung werde durch qualitative und quantitative Anforderungen an die freiwillige Rücknahme gesichert. Während die gewerbliche Sammlung losgelöst von einer wirtschaftlichen Haupttätigkeit erfolge, sei die freiwillige Rücknahme in die Produktverantwortung eingebettet. Damit gestalte das Gesetz die Rücknahme von Abfällen als bloße Annextätigkeit zur wirtschaftlichen Haupttätigkeit des Herstellers oder Vertreibers aus. Folglich müsse qualitativ ein hinreichender Bezug zur eigentlichen Tätigkeit des Herstellers oder Vertreibers bestehen, um die Rücknahme von Abfällen in den Kontext der Produktverantwortung stellen zu können. Zudem könnten nicht etwa beliebige, im Rechtssinne zu Abfall gewordene Erzeugnisse zurückgenommen werden; eine Wahrnehmung der Produktverantwortung könne rechtlich nur vorliegen, soweit eine Produktverantwortung des Herstellers oder Vertreibers eines Erzeugnisses überhaupt bestehe. Das sei nur bezüglich der selbst hergestellten und/oder vertriebenen Erzeugnisse sowie im Fall der Rücknahme fremder Produkte bei gattungsgleichen Abfällen der Fall.
In quantitativer Hinsicht müsse die Balance zwischen der wirtschaftlichen Haupttätigkeit des Herstellers oder Vertreibers und der Annextätigkeit der Rücknahme von Abfällen gewahrt bleiben. Das sei der Fall, wenn die freiwillige Rücknahme von Abfällen im Vergleich mit der eigentlichen Tätigkeit anhand objektiver Indikatoren als untergeordnete Tätigkeit eingeordnet werden könne. Eine abschließende Festlegung der hierfür maßgeblichen Kriterien hat der VGH nicht getroffen, sondern nur bezogen auf den entschiedenen Einzelfall festgestellt, dass die Balance zwischen Haupttätigkeit und freiwilliger Rücknahme gewahrt sei.
Die Entscheidung überzeugt sowohl im Ergebnis als auch in der Begründung. Sie folgt in wesentlichen Punkten einem Ansatz, den Rechtsanwälte der Sozietät Köhler & Klett bereits in einem 2015 erschienenen Fachaufsatz entwickelt hatten und anschließend in einem Verfahren erfolgreich vor Gericht verteidigt haben. Kritisch anzumerken ist allein, dass der VGH bei seinen abschließenden Ausführungen zum quantitativen Verhältnis zwischen Haupttätigkeit und freiwilliger Rücknahme als Annextätigkeit eine restriktive Haltung zumindest andeutet, die durch die gesetzliche Regelung nicht veranlasst ist: Macht die Rücknahmemenge – wie im entschiedenen Fall – nur 22% der vertriebenen Menge bezogen auf die fragliche Produktart aus, handelt es sich bei der freiwilligen Rücknahme nicht „noch“, sondern offensichtlich um eine untergeordnete Tätigkeit. Es besteht kein Anlass, die Rücknahmemenge so zu beschränken, dass sie deutlich hinter der Vertriebsmenge zurückbleiben müsste. Ein Hersteller oder Vertreiber darf nach § 26 Abs. 6 KrWG zumindest alle von ihm selbst hergestellten bzw. vertriebenen Erzeugnisse zurücknehmen. Beschränkt der Hersteller oder Vertreiber die Rücknahme auf eigene Erzeugnisse, entspricht somit die zulässige Rücknahmemenge der Vertriebsmenge. Einen Anhaltspunkt, dass eine freiwillige Rücknahme, die neben eigenen auch fremde Produkte erfasst, quantitativ hinter diesem Umfang zurückbleiben müsste, enthält das KrWG nicht.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte