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Bebauungspläne der Innenentwicklung – Ein variables Instrument auch zur Erhaltung und Anpassung vorhandener Ortsteile

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Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG RhPf) hat sich in einem beachtenswerten Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG – zum Anwendungsbereich von Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13 a Baugesetzbuch (BauGB) geäußert. Nach der Erkenntnis des OVG RhPf ist das beschleunigte Verfahren nach § 13 a BauGB auch dann zulässig, wenn der vorgesehene Bebauungsplan eher der Erhaltung und Anpassung vorhandener Ortsteile dient. Allerdings ist das beschleunigte Verfahren nach § 13 a Abs. 1 Satz 4 BauGB ausgeschlossen, wenn durch den Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorhaben begründet wird, die einer gesetzlichen Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen. Die Ausschlusswirkung nach § 13 a Abs. 1 Satz 4 BauGB tritt jedoch – wie das OVG RhPf festgestellt hat – nicht ein, falls die landesrechtlich vorgeschriebene UVP-Vorprüfung zu dem Ergebnis gelangt ist, dass das Vorhaben keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen haben kann (§ 7 Abs. 1 Satz 3 UVPG). Im Lichte dieser Erkenntnisse stellen Bebauungspläne der Innenentwicklung nach § 13 a BauGB ein variables Instrument dar, dass nicht allein zur städtebaulichen Verdichtung, sondern auch zur schonenden Erhaltung und Anpassung vorhandener Ortsteile einsetzbar ist.

Die Einfügung des § 13 a BauGB hat schon im Jahre 2006 dem Ziel gedient, „zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme und zur Beschleunigung wichtiger Planungsvorhaben, vor allem in den Bereichen Arbeitsplätze, Wohnbedarf und Infrastrukturausstattung, das Bau- und Planungsrecht für entsprechende Vorhaben zur Stärkung der Innenentwicklung“ zu vereinfachen und zu beschleunigen (Bundestags-Drucksache 16/2496, S. 1). Daraus ist die Ansicht abgeleitet worden, im beschleunigten Verfahren nach § 13 a BauGB dürften nur Bebauungspläne aufgestellt werden, die neue Bauflächen im Innenbereich auswiesen. Hingegen sei im Verfahren nach § 13 a BauGB ein Bebauungsplan unzulässig, der lediglich Flächen mit einem schon vorhandenen Baubestand sowie Flächen, für deren Bebauung Baugenehmigungen schon erteilt sind, zur baulichen Nutzung überplane (so die Antragstellerin in dem Normenkontrollverfahren, in dem das Urteil des OVG RhPf vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG – ergangen ist). Das OVG RhPf hat diese Ansicht zurückgewiesen.

Der in dem zugrunde liegenden Streitfall mit einem Normenkontrollantrag angegriffene Bebauungsplan aus dem Jahr 2019 diente der Umsetzung einer städtischen Sanierungssatzung. Das 5.600 m² große, entlang einer Bahnstrecke und einer innerstädtischen Verbindungsstraße gelegene Plangebiet war in der Vergangenheit bereits Gegenstand eines Bebauungsplans von 1987, der neben zwei kleineren Baufenstern eine private, im Südosten des Gebiets gelegene Grünfläche für die Zwecke einer Erwerbsgärtnerei festgesetzt hatte. Nachdem die Gärtnerei im Jahr 2012 aufgegeben worden war, entfaltete die spätere Antragstellerin des Normenkontrollverfahrens Aktivitäten zum Erwerb und zur Bebauung von Flächen im Plangebiet. Auf der Grundlage eines gerichtlichen Vergleichs aus dem Jahr 2017 erhielt sie die Baugenehmigung zur Errichtung von drei Mehrfamilienhäusern an der im Westen des Plangebiets verlaufenden Straße.

Bei der Aufstellung des verfahrensgegenständlichen Bebauungsplans von 2019 ging auch die Stadt davon aus, dass das betroffene Gebiet nach dem Wegfall der Gärtnerei das Potenzial für eine Nachverdichtung mit Wohnbebauung habe. Der schließlich beschlossene Bebauungsplan sah jedoch nur noch ein neues Baufenster vor, das sich von der im Norden verlaufenden Straße entlang der den westlichen Gebietsrand bildenden Straße bis zum Südwesten des Plangebiets erstreckte. Der Südosten des Plangebiets war nunmehr als öffentliche Grünfläche festgesetzt. In der Planbegründung war ausgeführt, dass Anlass für die städtische Planung die Bauabsichten eines Investors im Anschluss an die Aufgabe der Gärtnerei seien. Durch die abgeänderte Bauleitplanung mit der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche im Südosten des Plangebiets solle der Biotopfunktion des Gebiets und der Bewahrung eines regional bedeutsamen Kaltluftstroms Vorrang gegenüber einer abrundenden Bebauung auf der südöstlichen Plangebietsfläche gegeben werden.

Das OVG RhPf hat mit dem Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG – den Normenkontrollantrag des bauwilligen Unternehmens für zulässig, jedoch unbegründet erachtet. Als Eigentümerin von Grundstücken im Plangebiet sei die Antragstellerin antragsbefugt. Der Bebauungsplan verstoße jedoch – so das OVG RhPf – weder gegen formelles noch gegen materielles Recht.

In formellrechtlicher Hinsicht hat das OVG RhPf entschieden, dass unter den dargelegten Umständen das beschleunigte Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans der Innenentwicklung nach § 13 a BauGB mit den daraus folgenden Erleichterungen angewandt werden durfte. Dies bedeutet, dass eine Umweltprüfung mit Umweltbericht entbehrlich und eine Abweichung von den Darstellungen des Flächennutzungsplans möglich war (sofern die geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt wird) und dass eine Ausgleichspflicht für naturschutzrechtliche Eingriffe nicht bestand.

Für die Annahme eines Bebauungsplans der Innenentwicklung sah das OVG RhPf die Lage des Plangebiets innerhalb des Siedlungsbereichs der Stadt als ausschlaggebend an. Mit dem Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung soll der räumliche Anwendungsbereich des § 13 a Abs. 1 Satz 1 BauGB gegenüber Bebauungsplänen abgegrenzt werden, die bisherige Außenbereichsgrundstücke in Anspruch nehmen (so OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 31; auch BVerwG, Urteil vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, Rn. 23, 25).

Die Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13 a BauGB ist nach der Erkenntnis des OVG RhPf – wie auch der Mehrheit der anderen Oberverwaltungsgerichte – nicht auf Bebauungspläne beschränkt, die zusätzliche Bebauungsmöglichkeiten schaffen (so OVG NRW, Urteil vom 30.09.2014 – 2 D 89/13.NE, LS 1 und Rn. 36; NdsOVG, Urteil vom 14.05.2019 – 1 KN 14/17, Rn. 41; OVG RhPf, Urteil vom 24.06.2020 – 8 C 11632/19.OVG, Rn. 28 f.; OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 32; anderer Ansicht VGH BW, Urteil vom 07.05.2018 – 3 S 2041/17, Rn. 36). Das OVG RhPf weist zutreffend darauf hin, dass schon der gesetzliche Begriff der „anderen Maßnahmen der Innenentwicklung“ über den Begriff der „Nachverdichtung“ hinausreicht. Nach den Gesetzesmaterialien erfassen Bebauungspläne der Innenentwicklung „solche Planungen, die der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen“ (BT-Drs. 16/2496, S. 12).

Aus der Perspektive des Gesetzeszwecks wird darauf verwiesen, dass mit dem beschleunigten Verfahren und den damit verbundenen Verfahrenserleichterungen nach § 13 a BauGB ein Anreiz dafür gesetzt werden sollte, dass die Gemeinden von einer Überplanung und Zersiedelung des Außenbereichs absehen (BVerwG, Urteil vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14, Rn. 24; OVG RhPf, Urteil vom 13.02.2019 – 8 C 11387/18. OVG, Rn. 28; OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 33). Gerade in Fällen, in denen es – wie im hier zugrunde liegenden Streitfall – um die „Erhaltung und Anpassung vorhandener Ortsteile“ geht, erscheint es angezeigt, auf die im Regelverfahren gebotene förmliche Umweltprüfung zu verzichten, da bei bestandserhaltenden Plänen in aller Regel nicht mit zusätzlichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist. Wollte man Überplanungen von Innerortslagen, die eher auf eine Bewahrung als auf eine Veränderung der vorhandenen Situation abzielen, vom Anwendungsbereich des § 13 a BauGB ausnehmen, würden sie ohne rechtfertigenden Grund einer strengeren Prüfung von Umweltbelangen unterworfen als ein Bebauungsplan der Nachverdichtung, obwohl sie im Vergleich zu diesem eine geringere Umweltbetroffenheit auslösen (OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 33). Ein solches Ergebnis wäre sach- und sinnwidrig.

Für den zugrunde liegenden Streitfall hat das OVG RhPf überdies entschieden, dass die Anwendung des beschleunigten Verfahrens nicht gemäß § 13 a Abs. 1 Satz 4 BauGB mit Rücksicht auf nachteilige Umweltauswirkungen ausgeschlossen war (OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 36 ff.). Die Ausschlusswirkung nach dieser Vorschrift war deshalb nicht eingetreten, weil die Durchführung der vorgeschriebenen UVP-Vorprüfung gerade nicht zu dem Ergebnis gekommen war, dass das Planungsvorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben könnte (§ 7 Abs. 1 Satz 3 UVPG).

Auch in materiellrechtlicher Hinsicht hat das OVG RhPf dem streitgegenständlichen Bebauungsplan die Rechtmäßigkeit attestiert.

Zum einen hat das OVG ausgesprochen, dass der Bebauungsplan die Anforderungen an die städtebauliche Erforderlichkeit gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erfüllte (OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 45 ff.). Namentlich stelle er keine unzulässige reine Negativplanung dar. Dies traf nach der Erkenntnis des OVG insbesondere für die angegriffene Festsetzung der öffentlichen Grünfläche zu. Wie allgemein anerkannt ist, kann der Vorwurf einer reinen und unzulässigen Negativplanung selbst dann nicht erhoben werden, wenn der Hauptzweck einer Planung in der Verhinderung bestimmter baulicher Nutzungen besteht, sofern damit auch ein positiver Zweck – etwa die Bewahrung einer vorhandenen landwirtschaftlichen Nutzung aus landespflegerischen Gründen – verfolgt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.1990 – 4 NB 8.90, Rn. 16 f.). Für den vorliegenden Streitfall hat das OVG RhPf anerkannt, dass der städtische Plangeber das positive planrechtfertigende Ziel verfolgt hat, die Fläche im Südosten des Plangebiets als „Biotopinsel am stadtgebietsbedeutsamen Grünzug“ und zur „Vermeidung eines Kaltluftstaus an dem regional bedeutsamen Kaltluftstrom“ zu überplanen.

Zum anderen hat das OVG für den konkreten Streitfall die Anforderungen des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) als erfüllt angesehen. Die abwägungserheblichen Belange der städtebaulichen Innenentwicklung und des Umweltschutzes sah das OVG fehlerfrei nach § 2 Abs. 3 BauGB ermittelt und bewertet (OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 54 ff.). Der mit den planerischen Festsetzungen gefundene Ausgleich zwischen den widerstreitenden Belangen stehe – so das OVG – auch nicht außer Verhältnis zu deren objektivem Gewicht (OVG RhPf, Urteil vom 29.07.2020 – 8 C 11423/19.OVG, Rn. 63 ff.). Insbesondere hat das OVG es insgesamt nicht als abwägungsfehlerhaft angesehen, dass der städtische Plangeber im vorliegenden Fall von der ursprünglich beabsichtigten konfliktträchtigen Bebauung im Südosten des Plangebiets Abstand genommen und stattdessen die öffentliche, stadtklimatisch bedeutsame Grünfläche festgesetzt hatte.

Fazit und Ausblick

Die Erkenntnisse des OVG RhPf zum Anwendungsbereich und zur Zwecktauglichkeit von Bebauungsplänen der Innenentwicklung nach § 13 a BauGB verdienen Zustimmung. Das Fazit, das solche im beschleunigten Verfahren aufzustellenden Bebauungspläne nicht allein zur städtebaulichen Verdichtung, sondern auch zur schonenden Erhaltung und Anpassung vorhandener Ortsteile einsetzbar sind, dürfte die Akzeptanz dieses Instruments stärken. Bezeichnenderweise wird § 13 a BauGB durch den gegenwärtig parlamentarisch beratenen Entwurf des Baulandmobilisierungsgesetzes nicht berührt.

Auf einem anderen Blatt steht die in diesem Gesetzentwurf (erneut) vorgesehene Einbeziehung von Außenbereichsflächen in das beschleunigte Verfahren (§ 13 b BauGBE). Sie ist wegen der andersartigen Funktionen und der Schonungsbedürftigkeit des Außenbereichs und wegen der Problematik des ausgreifenden „Flächenverbrauchs“ hochumstritten. Der Unterschied zwischen Innen- und Außenbereich bleibt bauplanungsrechtlich von fundamentaler Bedeutung.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte