Die EG-Abfallverbringungsverordnung (Verordnung (EG) Nr. 1013/2006) beschränkt den Kreis der Personen, die eine Notifizierung für eine grenzüberschreitende Verbringung einreichen dürfen, auf Erst- und Zweiterzeuger, Einsammler, Händler, Makler und Abfallbesitzer. Uneingeschränkt zur Notifizierung berechtigt sind allein die Erst- und Zweiterzeuger; in den übrigen Fällen müssen von den Notifizierenden (unterschiedliche) Voraussetzungen erfüllt werden. Bei der Notifizierung durch Einsammler gilt insoweit eine „Kleinmengenregelung“, deren Inhalt allerdings umstritten ist. Durch die Rechtsprechung wurde hierzu nun erstmals in zwei Beschlüssen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (OVG) Stellung genommen.
Nach Art. 2 Nr. 15 Buchstabe a) Ziffer iii) EG-Abfallverbringungsverordnung ist ein Einsammler nur dann zur Notifizierung berechtigt, wenn er als solcher zugelassen ist und „aus verschiedenen kleinen Mengen derselben Abfallart aus verschiedenen Quellen Abfälle für eine Verbringung zusammengestellt hat, die an einem bestimmten, in der Notifizierung genannten Ort beginnen soll.“
Der Zweck der letztgenannten Voraussetzung, im Folgenden als „Kleinmengenregelung“ bezeichnet, wird von deutschen Abfallverbringungsbehörden regelmäßig darin gesehen, dass sie einen Vorrang der Notifizierung durch den (Erst- oder Zweit- )Erzeuger sicherstellen soll. Nach diesem Verständnis ist eine Notifizierung durch Einsammler nur dann zulässig, wenn eine Notifizierung durch den Erzeuger wegen der geringen Menge der bei ihm anfallenden Abfälle unzumutbar ist. Das Erfordernis der „kleinen Mengen“ wird damit – entgegen dem Wortlaut der genannten Vorschrift – auf die Abfallmenge bezogen, die bei dem Abfallerzeuger in einem bestimmten Zeitraum anfällt.
Darüber, was unter einer „kleinen Menge“ zu verstehen ist, herrschen dabei unterschiedliche Vorstellungen: Nach einer prominent vertretenen Auffassung sollen – in unionsrechtlich fragwürdiger Anlehnung an die deutsche Nachweisverordnung – Mengen bis zu 20 Tonnen pro Jahr klein sein; bei Bau- und Abbruchabfällen soll allerdings eine höhere Grenze von bis zu 100 Tonnen herangezogen werden. Wie die beiden hier besprochenen Fälle zeigen, wird die höhere Mengengrenze für Bau- und Abbruchabfälle jedoch nicht von allen Behörden in Deutschland mitgetragen.
In beiden Fällen, die Gegenstand der Beschlüsse des OVG waren, ging es um Unternehmen mit Sitz in Italien, die Bau- und Abbruchabfälle mit gefährlichen Bestandteilen zur Beseitigung auf eine sächsische Deponie verbringen wollten. Die Unternehmen hatten hierfür jeweils als Einsammler Notifizierungen eingereicht, denen die für Abfallverbringungen nach Sachsen zuständige Landesdirektion ursprünglich zugestimmt hatte. Diese Zustimmungen wurden allerdings mit Nebenbestimmungen versehen, durch welche die beabsichtigten Abfallverbringungen im Ergebnis erheblich eingeschränkt wurden. Insbesondere sahen die Nebenbestimmungen vor, dass bei jedem betroffenen Abfallerzeuger während der einjährigen Gültigkeitsdauer der Notifizierung maximal 20 Tonnen Abfälle pro Baustelle anfallen durften; eine Aufteilung der pro Abfallerzeuger und Baustelle anfallenden Menge auf mehrere Notifizierungen sollte nicht zulässig sein. Zur Begründung dieser Beschränkung verwies die Landesdirektion auf die eingangs dargestellte Kleinmengenregelung. Die betroffenen Unternehmen erhoben dagegen jeweils Widerspruch.
Statt – wie verwaltungsverfahrens- und verwaltungsprozessrechtlich geboten – die Widersprüche zu bescheiden und so den rechtlich vorgesehenen Weg zu einer gerichtlichen Klärung der streitigen Rechtsfragen zu eröffnen, nahm die Landesdirektion Sachsen die Widersprüche zum Anlass, ihre Zustimmungsbescheide rückwirkend vollständig aufzuheben. Die Unternehmen hätten, so die Begründung, durch ihre Widersprüche zu erkennen gegeben, dass sie sich nicht zu den Erfordernissen der Kleinmengenregelung bekennen würden; daher könnten sie auch nicht Notifizierende sein. Um die Unternehmen sofort an der Durchführung weiterer Verbringungen zu hindern, ordnete die Landesdirektion Sachsen die sofortige Vollziehung der Rücknahme an. Hiergegen setzten sich die Unternehmen gerichtlich zur Wehr und beantragten die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Beide Unternehmen hatten mit ihren Anträgen vor dem OVG Erfolg (Beschl. v. 31.03.2020, 4 B 43/20, und Beschl. v. 06.04.2020, 4 336/19). Nach Ansicht des OVG war die Rücknahme der Zustimmungen jeweils rechtswidrig. Insbesondere habe die Landesdirektion die Kleinmengenregelung des Art. 2 Nr. 15 Buchstabe a) Ziffer iii) EG-Abfallverbringungsverordnung falsch ausgelegt. Zwar billigte das OVG im Ergebnis die 20 Tonnen-Grenze für eine kleine Menge. Zu betrachten sei dabei aber nicht die bei einem Abfallerzeuger anfallende Abfallmenge; vielmehr müssten nach der genannten Vorschrift lediglich die Teilmengen „klein“ sein, aus denen der einzelne Abfalltransport zusammengestellt werde. Dieses Ergebnis stützt das OVG auf den Wortlaut und die Systematik der EG-Abfallverbringungsverordnung, wobei neben der deutschen eine Vielzahl anderer, gleichermaßen rechtsverbindlicher Sprachfassungen der Verordnung berücksichtigt wurde. Auch mit dem Regelungszweck ist diese Auslegung nach Ansicht des OVG vereinbar; insbesondere laufe die Regelung dadurch nicht – wie die Landesdirektion in den Gerichtsverfahren geltend gemacht hatte – leer. Denn die EG-Abfallverbringungsverordnung gelte nicht nur für Abfallverbringungen mit LKW, sondern auch bei Verbringungen per Zug oder auf dem Seeweg, wo wesentlich größere Mengen transportiert werden können. Bei diesen Verkehrsmitteln ergebe eine Beschränkung auf 20 Tonnen pro Transport Sinn. Beide Beschlüsse sind rechtskräftig.
Die Entscheidungen des OVG sind zu begrüßen: Zum einen, weil der Auffassung des OVG in der Sache zuzustimmen ist, und zum anderen, weil das Gericht damit einem kaum nachvollziehbaren Verhalten der Behörde Einhalt geboten hat. Auch im Abfallverbringungsrecht gilt der allgemeine rechtsstaatliche Grundsatz, dass behördliche Handlungen mit verfahrensrechtlich vorgesehenen Rechtsbehelfen angefochten und letztendlich zur Prüfung durch Gerichte gestellt werden können. In der Praxis kommen Gerichtsverfahren in diesem Bereich zwar vergleichsweise selten vor – nicht, weil Abfallverbringungsbehörden stets rechtmäßig entscheiden, sondern weil das wirtschaftliche Interesse der betroffenen Unternehmen an einer schnellen Durchführung der geplanten Abfallverbringungen regelmäßig höher ist als das Interesse an der Durchsetzung der eigenen Rechtsposition. In der Konsequenz unterbleibt daher häufig eine gerichtliche Klärung von Zweifelsfragen; dies dürfte zumindest auch eine Ursache für die bedenkliche Tendenz sein, dass die Hürden, die Unternehmen zur Durchführung von Abfallverbringungen überwinden müssen, ohne Änderung der maßgeblichen Gesetzeslage im Laufe der Zeit immer höher werden. Keinesfalls hinzunehmen ist es aber, wenn Behörden – wie in den vorliegenden Fällen – versuchen, Unternehmen allein deshalb zu maßregeln, weil sie von ihren verwaltungsrechtlichen Rechten Gebrauch gemacht haben. Es ist zu vermuten, dass hinter einem solchen Verhalten letztlich sachfremde Zielsetzungen stehen, die mit dem Vollzug des geltenden Verbringungsrechts nichts mehr zu tun haben.
Im Ergebnis darf nach den Beschlüssen des OVG ein Einsammler die Notifizierung unabhängig von der bei einem Abfallerzeuger anfallenden Abfallmenge einreichen, sofern bei jedem Transport die von einem einzelnen Erzeuger stammende Menge nicht größer als 20 Tonnen ist. Wenngleich die in Art. 2 Nr. 15 Buchstabe a) Ziffer iii) EG-Abfallverbringungsverordnung vorgesehene Kleinmengenregelung damit in der Tat bei Transporten auf der Straße keine Bedeutung mehr haben dürfte, sind die sorgfältig begründeten Entscheidungen des OVG richtig. Es bleibt zwar fraglich, welchen Nutzen eine solche Beschränkung für den Umweltschutz überhaupt bringen soll. Dies verdeutlicht indes nur, dass die Kleinmengenregelung, die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens mehrfach geändert wurde, als solche rechtspolitisch zweifelhaft ist. Welchen Zweck der Unionsgesetzgeber damit verfolgt hat, lässt sich jedenfalls auch anhand der veröffentlichten Gesetzgebungsmaterialen nicht aufklären.
Hinzu kommt, dass die aufgeworfenen Fragezeichen bei Zugrundelegung der Behördenauslegung noch größer sind: So bleibt etwa der maßgebliche Zeitraum für die Bestimmung der Abfallmenge unklar. Die Landesdirektion hat insoweit auf die Geltungsdauer der Notifizierungen abgestellt; das ergibt aber allenfalls bei Sammelnotifizierungen Sinn und ist selbst hier problematisch, weil deren Geltungsdauer nicht zwingend ein Jahr betragen muss, sondern verkürzt werden kann. Völlig unklar ist, wie der Zeitraumbei Sammelnotifizierungen zu bestimmen wäre. Ohne feststehenden Bezugszeitraum ist die Festlegung einer Begrenzung der anfallenden Abfallmenge jedoch sinnlos. Fraglich ist zudem, wie mit Fällen umzugehen wäre, in denen während des Bezugszeitraums wider Erwarten eine größere Menge von Abfällen anfällt, als bei der Notifizierung zugrunde gelegt. Soll z.B. eine Rückfuhrpflicht bestehen, wenn die von einem Einsammler grenzüberschreitend verbrachten Abfälle von einem Abfallerzeuger stammen, der am Anfang des Bezugszeitraums eine kleinere Baumaßnahme durchgeführt hat, auf dessen Betriebsgelände es aber später zu einem Großbrand kommt, sodass im Bezugszeitraum wesentlich mehr Bauschutt anfällt als ursprünglich angenommen? Weiterhin wird die Fragwürdigkeit des behördlichen Ansatzes dadurch verdeutlicht, dass sich die Landesdirektion Sachsen veranlasst gesehen hat, in den Nebenbestimmungen Regelungen zu treffen, die sich inhaltlich nicht an den Einsammler, sondern an den Abfallerzeuger richten; denn der Abfallerzeuger ist selbst gar nicht am Notifizierungsverfahren beteiligt. Und last but not least: Ist die Herkunft von Abfällen einer Lieferung – wie etwa von der Landesdirektion Sachsen behauptet – tatsächlich leichter nachvollziehbar, wenn diese von vielen Erzeugern kleiner Mengen stammen, als wenn sie von wenigen Erzeugern größerer Mengen herrühren?
Vor dem Hintergrund der vorstehend beschriebenen Zweifelsfragen sollte der Unionsgesetzgeber erwägen, die Kleinmengenregelung im Rahmen der gegenwärtigen Novellierung des EU-Abfallverbringungsrechts vollständig zu streichen. Es ist nicht recht nachvollziehbar, warum auf der einen Seite die Notifizierungsberechtigung von Einsammlern einer sachlichen Beschränkung unterliegen soll, während auf der anderen Seite Händler und Makler nur eine formelle Voraussetzung in Form der schriftlichen Ermächtigung durch den Abfallerzeuger erfüllen müssen. Darüber hinaus ist sowohl bei Verbringungen, die nicht wie vorgesehen abgeschlossen werden können, als auch bei illegalen Verbringungen zumindest die Kostenverantwortung für Rückführungsmaßnahmen nicht auf den Kreis der Notifizierungsberechtigten beschränkt; vielmehr können alle abfallrechtlich verantwortlichen Personen, auch der Abfallerzeuger, herangezogenen werden. Dies wirft die Frage auf, ob es einer Beschränkung des notifizierungsberechtigten Personenkreises überhaupt bedarf.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte
Das dazu gehörige Fachseminar ist in der Seminarwelt des IWU Magdeburg auffindbar.