§ 8a BImSchG: Waldrodung vor Ablauf der Einwendungsfrist – die Entscheidung „Tesla“

Gegenstand des – auch in den Medien viel beachteten – Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (OVG) vom 20.02.2020 – OVG 11 S 8/20 – ist die Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns gemäß § 8a Abs. 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) für die Errichtung eines Werks für die Herstellung von Elektrofahrzeugen der Firma Tesla im Land Brandenburg. Für Errichtung und Betrieb des Werks war ein Genehmigungsverfahren nach § 4 BImSchG mit Öffentlichkeitsbeteiligung eingeleitet worden. Nach Auffassung des OVG ist der Zulassungsbescheid, der u.a. die Rodung von Wald für die Zwecke der Baufeldfreimachung beinhaltet und nach öffentlicher Bekanntmachung des Vorhabens, aber vor Ablauf der Einwendungsfrist erlassen worden ist, rechtmäßig. Die Entscheidung des OVG enthält beachtliche Hinweise zur Handhabung des § 8a Abs. 1 BImSchG und der damit beabsichtigten beschleunigten Verwirklichung von Vorhaben(teilen).

Die – unter Sofortvollzug gestellte – Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns gemäß § 8a Abs. 1 BImSchG gestattete unter anderem die Rodung von Wald auf Flächen, die für die Errichtung des Werks benötigt werden. Der Antragsgegner erteilte den Zulassungsbescheid nach öffentlicher Bekanntmachung des Genehmigungsantrags nach § 4 BImSchG, aber vor Ablauf der Einwendungsfrist.

Nachdem ihr dahingehender Antrag von dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) abgelehnt worden war, versuchten die Antragsteller – es handelt sich um zwei nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannte Umwelt- und Naturschutzverbände –, vor dem OVG im Verfahren des Eilrechtsschutzes einen Stopp der Rodungsmaßnahmen zu erwirken.

Erfolglos. Zwar waren die Antragsteller aus Sicht des OVG gemäß § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG antragsbefugt und konnten daher die Zulassung des vorzeitigen Beginns auf dem Verwaltungsrechtsweg angreifen.

Allerdings gelangt das OVG zu der Einschätzung, dass der Zulassungsbescheid rechtmäßig ist:

Zulassungsfähige Errichtungsmaßnahmen im Sinne des § 8a Abs. 1 BImSchG sind nur solche, die sich wieder rückgängig machen lassen. Dem entspricht, dass der vorzeitige Beginn gemäß § 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG nur zugelassen werden soll, wenn der Antragsteller sich verpflichtet, den früheren Zustand für den Fall, dass das beantragte Vorhaben nicht genehmigt wird, wiederherzustellen.

Die Auffassung von Teilen der rechtswissenschaftlichen Literatur, dass Errichtungsmaßnahmen, die mit der Rodung von Wald verbunden sind, regelmäßig nicht reversibel und damit kein tauglicher Gegenstand einer Zulassung nach § 8a Abs. 1 BImSchG sind, verkennt nach Auffassung des OVG, dass § 8a Abs. 1 BImSchG – anders als seine Vorgängervorschrift – nicht nur die Änderung bestehender, sondern auch die Neuerrichtung nach BImSchG genehmigungsbedürftiger Anlagen erfasst. Derartige Neuerrichtungen seien – wie im zu entscheidenden Fall – aber typischerweise wesentlich häufiger als die Änderung bestehender Anlagen mit der Herstellung des Baugrundes und der dafür erforderlichen Beseitigung der Vegetation verbunden. Ein genereller Ausschluss der Beseitigung von Waldflächen zu Zwecken der Baufeldfreimachung aus dem Anwendungsbereich des § 8a Abs. 1 BImSchG laufe daher dessen Gesetzeszweck zuwider, im Interesse der Wirtschaftsförderung eine Verfahrensbeschleunigung zu erreichen.

Die Wiederaufforstung einer gerodeten Waldfläche ist nach Auffassung des OVG grundsätzlich möglich. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Wiederherstellung der verfahrensgegenständlichen Waldfläche möglich ist, sei allerdings ihre konkrete Beschaffenheit zu berücksichtigen. Insoweit macht es nach Auffassung des Gerichts einen erheblichen Unterschied, ob die Beseitigung eines über lange Zeit gewachsenen Naturwaldes oder gar von nicht wiederherstellbaren Naturdenkmälern in Rede steht, oder – wie im zu entscheidenden Fall – die Beseitigung eines Wirtschaftswaldes, der zudem bauplanungsrechtlich als künftiges Industriegebiet ausgewiesen ist. Die anstehende Waldrodung war daher ein tauglicher – weil reversibler – Gegenstand der angegriffenen Zulassungsentscheidung.

Der Zulassungsbescheid genügte nach Auffassung des OVG auch den Anforderungen des § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Danach kommt die Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns nur in Betracht, wenn mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers – also der Erteilung der beantragten BImSchG-Genehmigung – gerechnet werden kann. Dies ist, wie das OVG unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausführt, bereits dann der Fall, wenn auf Grundlage einer ausreichenden Sachprüfung eine Entscheidung zugunsten des Antragstellers mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Nicht dagegen ist erforderlich, dass die Erteilung der begehrten Anlagengenehmigung sicher oder mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.

Die Prognose, ob eine Genehmigungserteilung überwiegend wahrscheinlich ist oder nicht, bedarf einer ausreichenden Beurteilungsgrundlage. Diese lag dem Antragsgegner zum Zeitpunkt der Zulassung des vorzeitigen Beginns nach Auffassung des OVG vor:

So hatte der Antragsgegner die Stellungnahmen seiner einschlägigen Fachabteilungen sowie der betroffenen Träger öffentlicher Belange eingeholt und von Ihnen bereits Rückmeldungen erhalten.

Dass die Beteiligung der Öffentlichkeit im Zeitpunkt der Erteilung des Zulassungsbescheids noch nicht abgeschlossen war, ist nach Auffassung des OVG unschädlich. Denn § 8a Nr. 1 BImSchG setze in verfahrensrechtlicher Hinsicht lediglich voraus, dass ein Genehmigungsantrag gestellt wurde und enthalte darüber hinaus keine weiteren verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung des vorzeitigen Beginns. Daher verbiete es sich, für die Zulassung des vorzeitigen Beginns schematisch an die Durchführung bestimmter Verfahrensabschnitte im Genehmigungsverfahren anzuknüpfen. Entscheidend sei allein, dass der Behörde im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung ausreichend Tatsachenmaterial für ihre Prognose hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit der Anlage vorlag. Auch wenn dies in der Regel erst nach Durchführung des gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsverfahrens der Fall sei, könne die Behörde im Einzelfall schon vor dessen Abschluss – hier vor Ablauf der Einwendungsfrist – Kenntnis der entscheidungserheblichen Tatsachen erlangt haben, so dass die Erteilung der beantragten BImSchG-Genehmigung überwiegend wahrscheinlich erscheint.

Insoweit ist nach Auffassung des OVG auch zu berücksichtigen, dass mögliche Einwände von Teilen der betroffenen Öffentlichkeit nur ein Aspekt der Beurteilungsgrundlage sind. Weil der Antragsgegner vor Erlass des angegriffenen Bescheids eine umfangreiche Trägerbeteiligung durchgeführt und die Zuarbeit seiner Fachabteilungen eingeholt hat, die jeweils zum Ergebnis hatten, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erfüllt sind, ist es nach Auffassung des Gerichts rechtlich nicht zu beanstanden, dass über die Zulassung des vorzeitigen Errichtungsbeginns vor Ablauf der Einwendungsfrist entschieden worden ist. Dies gelte erst recht mit Blick auf den danach vorgesehenen Erörterungstermin. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller genügten auch die verschiedenen naturschutzfachlichen Bewertungen des Vorhabens – etwa im Hinblick auf mögliche Beeinträchtigungen geschützter Pflanzen- und Tierarten durch die Waldrodung – den rechtlichen Anforderungen bzw. griffen die diesbezüglichen, im Einzelnen durch das Gericht abgearbeiteten Rügen der Antragsteller nicht durch. Auch insoweit war daher von einer überwiegend wahrscheinlichen Genehmigungserteilung auszugehen.

Die Entscheidung des OVG verdient auch insoweit Zustimmung, als sie der in der Verwaltungspraxis immer wieder anzutreffenden pauschalen Auffassung Grenzen aufzeigt, wonach eine Zulassung des vorzeitigen Beginns gemäß § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erst in Betracht kommen soll, wenn die Öffentlichkeitsbeteiligung als solche, jedenfalls aber bestimmte Beteiligungsschritte wie etwa die Einwendungsfrist, abgeschlossen sind. In Ermangelung dahin lautender verfahrensrechtlicher Regelungen verbietet es sich – mit den Worten des Gerichts – „schematisch“ an die Durchführung bestimmter Verfahrensabschnitte im Genehmigungsverfahren anzuknüpfen. Entscheidend ist – auch vor dem Hintergrund der mit § 8a BImSchG nach dem Willen des Gesetzgebers bezweckten beschleunigten Realisierung von Projekten – allein, dass der Behörde im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung ausreichend Tatsachenmaterial für ihre Prognose der Genehmigungsfähigkeit der Anlage vorliegt.

Soweit – wie im Fall der Entscheidung des OVG – die begehrte Zulassung des vorzeitigen Beginns auch (umfangreiche) Eingriffe in Natur und Landschaft beinhaltet, ist die sorgfältige Abarbeitung der einschlägigen naturschutzrechtlichen Vorgaben nicht nur aus Sicht der Zulassungsbehörde von Bedeutung, sondern angesichts der in § 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG geregelten Wiederherstellungsverpflichtung naturgemäß auch im Interesse des Vorhabenträgers.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

§ 8a BImSchG: Waldrodung vor Ablauf der Einwendungsfrist – die Entscheidung „Tesla“

Gegenstand des – auch in den Medien viel beachteten – Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (OVG) vom 20.02.2020 – OVG 11 S 8/20 – ist die Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns gemäß § 8a Abs. 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) für die Errichtung eines Werks für die Herstellung von Elektrofahrzeugen der Firma Tesla im Land Brandenburg. Für Errichtung und Betrieb des Werks war ein Genehmigungsverfahren nach § 4 BImSchG mit Öffentlichkeitsbeteiligung eingeleitet worden. Nach Auffassung des OVG ist der Zulassungsbescheid, der u.a. die Rodung von Wald für die Zwecke der Baufeldfreimachung beinhaltet und nach öffentlicher Bekanntmachung des Vorhabens, aber vor Ablauf der Einwendungsfrist erlassen worden ist, rechtmäßig. Die Entscheidung des OVG enthält beachtliche Hinweise zur Handhabung des § 8a Abs. 1 BImSchG und der damit beabsichtigten beschleunigten Verwirklichung von Vorhaben(teilen).

Die – unter Sofortvollzug gestellte – Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns gemäß § 8a Abs. 1 BImSchG gestattete unter anderem die Rodung von Wald auf Flächen, die für die Errichtung des Werks benötigt werden. Der Antragsgegner erteilte den Zulassungsbescheid nach öffentlicher Bekanntmachung des Genehmigungsantrags nach § 4 BImSchG, aber vor Ablauf der Einwendungsfrist.

Nachdem ihr dahingehender Antrag von dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) abgelehnt worden war, versuchten die Antragsteller – es handelt sich um zwei nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannte Umwelt- und Naturschutzverbände –, vor dem OVG im Verfahren des Eilrechtsschutzes einen Stopp der Rodungsmaßnahmen zu erwirken.

Erfolglos. Zwar waren die Antragsteller aus Sicht des OVG gemäß § 2 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG antragsbefugt und konnten daher die Zulassung des vorzeitigen Beginns auf dem Verwaltungsrechtsweg angreifen.

Allerdings gelangt das OVG zu der Einschätzung, dass der Zulassungsbescheid rechtmäßig ist:

Zulassungsfähige Errichtungsmaßnahmen im Sinne des § 8a Abs. 1 BImSchG sind nur solche, die sich wieder rückgängig machen lassen. Dem entspricht, dass der vorzeitige Beginn gemäß § 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG nur zugelassen werden soll, wenn der Antragsteller sich verpflichtet, den früheren Zustand für den Fall, dass das beantragte Vorhaben nicht genehmigt wird, wiederherzustellen.

Die Auffassung von Teilen der rechtswissenschaftlichen Literatur, dass Errichtungsmaßnahmen, die mit der Rodung von Wald verbunden sind, regelmäßig nicht reversibel und damit kein tauglicher Gegenstand einer Zulassung nach § 8a Abs. 1 BImSchG sind, verkennt nach Auffassung des OVG, dass § 8a Abs. 1 BImSchG – anders als seine Vorgängervorschrift – nicht nur die Änderung bestehender, sondern auch die Neuerrichtung nach BImSchG genehmigungsbedürftiger Anlagen erfasst. Derartige Neuerrichtungen seien – wie im zu entscheidenden Fall – aber typischerweise wesentlich häufiger als die Änderung bestehender Anlagen mit der Herstellung des Baugrundes und der dafür erforderlichen Beseitigung der Vegetation verbunden. Ein genereller Ausschluss der Beseitigung von Waldflächen zu Zwecken der Baufeldfreimachung aus dem Anwendungsbereich des § 8a Abs. 1 BImSchG laufe daher dessen Gesetzeszweck zuwider, im Interesse der Wirtschaftsförderung eine Verfahrensbeschleunigung zu erreichen.

Die Wiederaufforstung einer gerodeten Waldfläche ist nach Auffassung des OVG grundsätzlich möglich. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Wiederherstellung der verfahrensgegenständlichen Waldfläche möglich ist, sei allerdings ihre konkrete Beschaffenheit zu berücksichtigen. Insoweit macht es nach Auffassung des Gerichts einen erheblichen Unterschied, ob die Beseitigung eines über lange Zeit gewachsenen Naturwaldes oder gar von nicht wiederherstellbaren Naturdenkmälern in Rede steht, oder – wie im zu entscheidenden Fall – die Beseitigung eines Wirtschaftswaldes, der zudem bauplanungsrechtlich als künftiges Industriegebiet ausgewiesen ist. Die anstehende Waldrodung war daher ein tauglicher – weil reversibler – Gegenstand der angegriffenen Zulassungsentscheidung.

Der Zulassungsbescheid genügte nach Auffassung des OVG auch den Anforderungen des § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Danach kommt die Zulassung des vorzeitigen (Bau)Beginns nur in Betracht, wenn mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers – also der Erteilung der beantragten BImSchG-Genehmigung – gerechnet werden kann. Dies ist, wie das OVG unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausführt, bereits dann der Fall, wenn auf Grundlage einer ausreichenden Sachprüfung eine Entscheidung zugunsten des Antragstellers mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Nicht dagegen ist erforderlich, dass die Erteilung der begehrten Anlagengenehmigung sicher oder mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist.

Die Prognose, ob eine Genehmigungserteilung überwiegend wahrscheinlich ist oder nicht, bedarf einer ausreichenden Beurteilungsgrundlage. Diese lag dem Antragsgegner zum Zeitpunkt der Zulassung des vorzeitigen Beginns nach Auffassung des OVG vor:

So hatte der Antragsgegner die Stellungnahmen seiner einschlägigen Fachabteilungen sowie der betroffenen Träger öffentlicher Belange eingeholt und von Ihnen bereits Rückmeldungen erhalten.

Dass die Beteiligung der Öffentlichkeit im Zeitpunkt der Erteilung des Zulassungsbescheids noch nicht abgeschlossen war, ist nach Auffassung des OVG unschädlich. Denn § 8a Nr. 1 BImSchG setze in verfahrensrechtlicher Hinsicht lediglich voraus, dass ein Genehmigungsantrag gestellt wurde und enthalte darüber hinaus keine weiteren verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung des vorzeitigen Beginns. Daher verbiete es sich, für die Zulassung des vorzeitigen Beginns schematisch an die Durchführung bestimmter Verfahrensabschnitte im Genehmigungsverfahren anzuknüpfen. Entscheidend sei allein, dass der Behörde im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung ausreichend Tatsachenmaterial für ihre Prognose hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit der Anlage vorlag. Auch wenn dies in der Regel erst nach Durchführung des gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsverfahrens der Fall sei, könne die Behörde im Einzelfall schon vor dessen Abschluss – hier vor Ablauf der Einwendungsfrist – Kenntnis der entscheidungserheblichen Tatsachen erlangt haben, so dass die Erteilung der beantragten BImSchG-Genehmigung überwiegend wahrscheinlich erscheint.

Insoweit ist nach Auffassung des OVG auch zu berücksichtigen, dass mögliche Einwände von Teilen der betroffenen Öffentlichkeit nur ein Aspekt der Beurteilungsgrundlage sind. Weil der Antragsgegner vor Erlass des angegriffenen Bescheids eine umfangreiche Trägerbeteiligung durchgeführt und die Zuarbeit seiner Fachabteilungen eingeholt hat, die jeweils zum Ergebnis hatten, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erfüllt sind, ist es nach Auffassung des Gerichts rechtlich nicht zu beanstanden, dass über die Zulassung des vorzeitigen Errichtungsbeginns vor Ablauf der Einwendungsfrist entschieden worden ist. Dies gelte erst recht mit Blick auf den danach vorgesehenen Erörterungstermin. Entgegen dem Vorbringen der Antragsteller genügten auch die verschiedenen naturschutzfachlichen Bewertungen des Vorhabens – etwa im Hinblick auf mögliche Beeinträchtigungen geschützter Pflanzen- und Tierarten durch die Waldrodung – den rechtlichen Anforderungen bzw. griffen die diesbezüglichen, im Einzelnen durch das Gericht abgearbeiteten Rügen der Antragsteller nicht durch. Auch insoweit war daher von einer überwiegend wahrscheinlichen Genehmigungserteilung auszugehen.

Die Entscheidung des OVG verdient auch insoweit Zustimmung, als sie der in der Verwaltungspraxis immer wieder anzutreffenden pauschalen Auffassung Grenzen aufzeigt, wonach eine Zulassung des vorzeitigen Beginns gemäß § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erst in Betracht kommen soll, wenn die Öffentlichkeitsbeteiligung als solche, jedenfalls aber bestimmte Beteiligungsschritte wie etwa die Einwendungsfrist, abgeschlossen sind. In Ermangelung dahin lautender verfahrensrechtlicher Regelungen verbietet es sich – mit den Worten des Gerichts – „schematisch“ an die Durchführung bestimmter Verfahrensabschnitte im Genehmigungsverfahren anzuknüpfen. Entscheidend ist – auch vor dem Hintergrund der mit § 8a BImSchG nach dem Willen des Gesetzgebers bezweckten beschleunigten Realisierung von Projekten – allein, dass der Behörde im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung ausreichend Tatsachenmaterial für ihre Prognose der Genehmigungsfähigkeit der Anlage vorliegt.

Soweit – wie im Fall der Entscheidung des OVG – die begehrte Zulassung des vorzeitigen Beginns auch (umfangreiche) Eingriffe in Natur und Landschaft beinhaltet, ist die sorgfältige Abarbeitung der einschlägigen naturschutzrechtlichen Vorgaben nicht nur aus Sicht der Zulassungsbehörde von Bedeutung, sondern angesichts der in § 8a Abs. 1 Nr. 3 BImSchG geregelten Wiederherstellungsverpflichtung naturgemäß auch im Interesse des Vorhabenträgers.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

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