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Umsetzung von BVT-Schlussfolgerungen – zur Verschärfung genehmigter Emissionsgrenzwerte (TA Luft) auf der Grundlage von Vollzugsempfehlungen der LAI

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Mit – inzwischen rechtskräftigem – Urteil vom 11.10.2017 (6 K 996/16) hat das Verwaltungsgericht (VG) Aachen eine nachträgliche Anordnung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) aufgehoben, durch die einem Anlagenbetreiber aufgegeben worden war, für einen bestimmten Parameter künftig einen strengeren Emissionsgrenzwert einzuhalten als den auf der Grundlage der TA Luft 2002 in der Anlagengenehmigung vorgegebenen Emissionsgrenzwert. Zwar entsprach der Emissionswert der TA Luft 2002 nicht mehr dem Stand der Technik, weil die einschlägigen BVT-Schlussfolgerungen eine niedrigere Emissionsbandbreite vorsehen und für den betroffenen Parameter daher das Fortschreiten des Standes der Technik im Bundesanzeiger veröffentlicht worden war. Allerdings war nicht zur Überzeugung des Gerichts erwiesen, dass und warum der letztlich auf der Grundlage einer Vollzugsempfehlung der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz (LAI) angeordnete strengere Emissionsgrenzwert aus der Emissionsbandbreite der BVT-Schlussfolgerungen den nunmehr allein maßgeblichen Stand der Technik abbilden soll, weswegen die nachträgliche Anordnung des verschärften Emissionsgrenzwerts als ermessensfehlerhaft aufgehoben wurde.

Die Klägerin betreibt eine nach dem BImSchG genehmigte Anlage zur Herstellung von Flachglas. Die maßgebliche BImSchG-Genehmigung schreibt u.a. die Massenkonzentration von 30 mg/m³ für gasförmige anorganische Chlorverbindungen, angegeben als HCl, vor. Grundlage dieses Emissionsgrenzwerts war Nr. 5.2.4 der TA Luft 2002.

Mit Veröffentlichung im Bundesanzeiger vom 09.01.2014 machte das BMUB die Fortentwicklung des Standes der Technik u. a. hinsichtlich der in Nr. 5.2.4 der TA Luft 2002 geregelten Massenkonzentration von 30 mg/m³ für gasförmige anorganische Chlorverbindungen, angegeben als HCl, bekannt. Grund hierfür waren die mit Beschluss 2012/134/EU am 28.02.2012 im Amtsblatt der EU veröffentlichten BVT-Schlussfolgerungen für Anlagen zur. Danach kann durch den Einsatz bestimmter BVT eine Emissionsbandbreite für HCl-Emissionen von 10 – 25 mg/m³ – und damit unterhalb des in Nr. 5.2.4 TA Luft 2002 enthaltenen Emissionswerts von 30 mg/m³ – erreicht werden.

Mit Erlass aus April 2015 wies das MKULNV NRW die nachgeordneten Behörden darauf hin, dass die LAI in Ansehung der BVT-Schlussfolgerungen für Anlagen zur Glasherstellung Vollzugsempfehlungen erarbeitet habe, die für HCl einen Emissionsgrenzwert von 20 mg/m³ vorsehen. Gemäß Erlass des MKULNV NRW war dieser Emissionsgrenzwert nicht nur in Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen, sondern bei bestehenden Anlagen zur Glasherstellung auch im Wege nachträglicher Anordnungen nach § 17 BImSchG durchzusetzen.

Mit Anordnung aus April 2016 gab die zuständige Bezirksregierung der Klägerin unter Berufung auf den Erlass des MKULNV NRW u.a. auf, anstelle des in der BImSchG-Genehmigung vorgegebenen HCl-Emissionsgrenzwerts von 30 mg/m³ künftig 20 mg/m³ einzuhalten.

Gegen diese Anordnung wandte sich die Klägerin mit ihrer bei dem VG Aachen eingereichten Klage.

Insoweit hat das VG Aachen der Klage stattgegeben und die nachträgliche Anordnung aufgehoben. Zwar beschreibe der in Nr. 5.2.4 TA Luft 2002 enthaltene HCl-Emissionsgrenzwert von 30 mg/m³ angesichts der Veröffentlichung im Bundesanzeiger vom 09.01.2014 sowie der BVT-Schlussfolgerungen nicht mehr den aktuellen Stand der Technik. Allerdings habe die beklagte Bezirksregierung das ihr beim Erlass der auf § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützten nachträglichen Anordnung zukommende Ermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie den HCl-Emissionsgrenzwert mit 20 mg/m³ festgesetzt habe.

Zur Begründung führt das VG Aachen insoweit aus:

Zwar müsse die zuständige Behörde in Fallkonstellationen wie der vorliegenden die Lücke, die durch das Entfallen der Bindungswirkung einer Vorsorgeregelung der TA Luft 2002 entstehe, füllen, indem sie bei ihrer Einzelfallentscheidung in eigener Verantwortung den Stand der Technik ermittele. Dabei habe sie gemäß § 17 Abs. 2a BImSchG i.V.m. § 12 Abs. 1a BImSchG sicherzustellen, dass die Emissionen unter normalen Betriebsbedingungen die in den BVT-Schlussfolgerungen genannten Emissionsbandbreiten – hier HCl-Emissionen von 10 – 25 mg/m³ – nicht überschreiten. Das dabei auszuübende Ermessen dürfe grundsätzlich auch durch Erlasse übergeordneter Behörden – wie den Erlass des MKULNV NRW aus April 2015 – generalisierend gelenkt werden.

Allerdings sei eine Ermessensbindung im Erlasswege nur zulässig, wenn die ermessenslenkenden Vorgaben im Erlass, soweit sich die Behörde diese – wie im vorliegenden Fall – zu eigen mache, ihrerseits sachgerecht sind.

Dies vermochte das VG Aachen mit Blick auf den durch den Erlass vorgegebenen und von der Beklagten in der nachträglichen Anordnung übernommenen HCl-Emissionsgrenzwert von 20 mg/m³ nicht zu erkennen. Denn aus der Begründung der dem Erlass zugrundeliegenden LAI-Vollzugsempfehlung war für das Gericht nicht nachvollziehbar und konnte auch in der mündlichen Verhandlung nicht erläutert werden, wie der Grenzwert von 20 mg/m³ durch die LAI als maßgeblicher Stand der Technik ermittelt worden war, zumal die BVT-Schlussfolgerungen als obere Grenze der Emissionsbandbreite 25 mg/m³ vorgeben. Die in der Begründung der LAI-Vollzugsempfehlung genannten Anlagendaten, die Basis für die von der LAI empfohlenen 20 mg/m³ gewesen sein sollen, konnten dem Gericht nicht vorgelegt werden und waren für das Gericht auch sonst nicht zugänglich.

Die Emissionsbandbreiten der BVT-Schlussfolgerungen verschafften der Behörde, so führt das VG Aachen aus, lediglich einen äußeren Rahmen für die Festlegung des Emissionsgrenzwerts. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei das Ermessen der Behörde dabei nicht von vornherein dahingehend reduziert, dass nur der obere Grenzwert aus der Emissionsbandbreite – hier 25 mg/m³ – festzusetzen sei. Es sei grundsätzlich zulässig und könne sogar geboten sein, dass die Behörde einen niedrigeren Wert innerhalb der Bandbreite festsetze. Voraussetzungen sei aber in jedem Fall, dass der festgesetzte Wert den Stand der Technik abbilde. Lasse sich dieser wie in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall aber nicht sicher bestimmen, sei durch die Behörde (jedenfalls) sicherzustellen, dass die Emissionsbandbreite der BVT-Schlussfolgerungen nicht überschritten wird. Dies wäre durch Anordnung eines Grenzwerts von 25 mg/m³ zu erreichen gewesen. Der angeordnete strengere Grenzwert von 20 mg/m³ war indes unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft; die streitgegenständliche Anordnung daher insoweit aufzuheben.

Wie die Entscheidung des VG Aachen zeigt, lohnt es sich für Anlagenbetreiber, genauer hinzusehen, wenn Behörden – ggf. ihrerseits gesteuert durch eine Erlasslage des jeweiligen Bundeslandes – durch nachträgliche Anordnungen, aber auch in Genehmigungsverfahren Vollzugsempfehlungen der LAI umsetzen, die anlässlich eines Fortschreitens des Standes der Technik die Emissionswerte der TA Luft 2002 verschärfen. Dies gilt nicht nur – wie in dem von dem VG Aachen zu beurteilenden Sachverhalt – für durch BVT-Schlussfolgerungen veranlasste LAI-Vollzugsempfehlungen, sondern auch für solche, die nicht auf BVT-Schlussfolgerungen basieren; denn auch insoweit kann sich die Frage stellen, ob der in der LAI-Vollzugsempfehlung vorgegebene Grenzwert nachvollziehbar den Stand der Technik abbildet.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

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