Hintergrund „Carbon Leakage“
Die Ursache der „Carbon Leakage“ – Problematik ist bereits in der Klimarahmenkonvention angelegt. Entsprechend dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeit wurden nur den in einem Anhang explizit aufgeführten Industriestaaten CO2-Emissionsminderungsziele aufgegeben. Entwicklungsländer, darunter auch Schwellenländer wie China, Indien und Brasilien, blieben frei von materiellen Klimaschutzpflichten. Im Kyoto-Protokoll, das die Emissionsreduktionspflichten konkretisierte, blieb es bei dieser Unterscheidung. Auch die Verhandlungen der 15.Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kopenhagen sind letztlich gescheitert, weil vor allem die großen Schwellenländer nicht bereit waren, eigene verbindliche Reduktionsverpflichtungen zu akzeptieren. Begründet wird diese Verweigerung vor allem mit den deutlich höheren CO2-Emissionen der Industriestaaten in der Vergangenheit und mit dem immer noch sehr ungleich verteilten CO2- Verbrauch pro Kopf, der beispielsweise in den USA viermal höher ist als in China.
Ein Handel mit Emissionshandelszertifikaten findet nur in reduktionsverpflichteten Ländern statt. Ziel des Emissionshandels ist dabei die stufenweise Reduzierung des CO2-Ausstoßes durch Verknappung der verfügbaren Zertifikate, um so die Reduktionspflichten zu erfüllen. Sobald Emissionsberechtigungen nicht mehr kostenlos zugeteilt werden, sondern am Markt ersteigert werden müssen, steigen die Produktionskosten. Unternehmen und Standorte, die in Industriestaaten ansässig sind, werden so finanziell belastet, während Konkurrenz in Entwicklungs- und Schwellenländern neben meist niedrigeren Löhnen von dieser Belastung frei bleibt. Dies kann zu Verlagerungen von Unternehmen in Staaten ohne Schutzpflichten führen. Hierdurch wird nicht nur das Klimaschutzziel verfehlt, sondern dies birgt auch die Gefahr von Arbeitsplatzverlusten in Industrieländern.
Die novellierte Emissionshandelsrichtlinie
Die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates wurde im Jahre 2008 novelliert. Dadurch wurde die Gesamtzuteilungsmenge an CO2 deutlich reduziert und die der kostenlosen Zuteilung abgesenkt. Für Stromgeneratoren (also für Anlagen, in denen 2005 oder danach Strom zum Verkauf an Dritte produziert wurde und auch keine andere Tätigkeit als Energieerzeugung stattfindet) soll es gar keine kostenlosen Zertifikate mehr geben. Für Erzeuger von Wärme und Industrieanlagen der nicht energieintensiven Industrie soll der Anteil kostenloser, auf Benchmarks beruhender, Zuteilungen von 80 % im Jahr 2013 auf 30 % im Jahr 2020 sinken. Gleichzeitig sinkt die Gesamtmenge der europaweit ausgegebenen Zertifikate jährlich um 1,74 %.
Aufgrund der oben beschriebenen Problematik wurde u.a. ein Art. 10 a) in die Richtlinie eingefügt, der in seinem Absatz 12 festlegt: „…im Jahr 2013 und in jedem der Folgejahre bis 2020 Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, in denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, gemäß Absatz 1 Zertifikate in Höhe von 100 % der Menge, die gemäß den in Absatz 1 genannten Maßnahmen festgelegt wurde, kostenlos zugeteilt.“ Nach Art. 10 a) Abs. 13 der RL soll die Kommission ein entsprechendes Verzeichnis der Sektoren bzw. Teilsektoren, in denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, festlegen. Dabei soll die Kommission nach Abs. 14 bewerten, in welchem Umfang der betreffende Sektor oder Teilsektor die direkten Kosten der erforderlichen Zertifikate und die indirekten Kosten durch höhere Strompreise, die durch die Durchführung dieser Richtlinie verursacht wurden, ohne erheblichen Verlust von Marktanteilen an weniger CO2-effiziente Anlagen außerhalb der Gemeinschaft in seine Produkte einpreisen kann. Dabei wird nach Abs. 15 angenommen, dass ein Sektor bzw. Teilsektor einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt ist, wenn die Summe der durch die Durchführung dieser Richtlinie verursachten direkten und indirekten zusätzlichen Kosten einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten um mindestens 5 % der Bruttowertschöpfung bewirken würde und die Intensität des Handels mit Drittstaaten, also das Verhältnis des Gesamtwerts der Ausfuhren in Drittstaaten zuzüglich des Wertes der Einfuhren aus Drittstaaten zur Gesamtgröße des Gemeinschaftsmarktes, 10 % übersteigt. Ferner wird eine Gefahr des „Carbon Lekage“ angenommen, wenn die Summe der durch den Emissionshandel verursachten direkten und indirekten zusätzlichen Kosten um mindestens 30 % ansteigen oder die Intensität des Handels mit Drittstaaten 30 % übersteigt.
Damit wird vom Emissionshandel besonders betroffenen Sektoren und Teilsektoren die Möglichkeit gegeben, durch eine weiterhin kostenlose Zuteilung von Berechtigungen ihre internationalen Wettbewerbsnachteile auszugleichen. Gleichzeitig besteht aber die Gefahr, dass Minderungsziele nicht erreicht werden, wenn zu viele Branchen privilegiert werden, und es zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Branchen, die Zertifikate ersteigern müssen, und solchen, die davon freigestellt sind, kommt.
Der Beschluss vom 24.12.2009 im Einzelnen
Der Beschluss setzt den Auftrag aus Art. 10 a) Abs. 13 der Emissionshandelsrichtlinie um. Er enthält lediglich zwei Artikel, in denen festgestellt wird, dass die im Anhang aufgeführten Sektoren und Teilsektoren einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind. Die Kommission wird im Laufe dieses Jahres prüfen, ob andere Wirtschaftszweige von der Verlagerungsproblematik betroffen sind. Das Verzeichnis wird jährlich aktualisiert.
Basierend auf der Statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (Nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne, NACE) sind dann im Anhang die entsprechenden Sektoren und Teilsektoren aufgelistet. Nach Erwägungsgrund 6 des Beschlusses sollen die Sektoren und Teilsektoren mit der möglichst genauen NACE-Beschreibung in das Verzeichnis aufgenommen werden, da so sichergestellt werden könne, dass nur solche Teil-/Sektoren privilegiert werden, die auch tatsächlich von einer Verlagerung betroffen sein könnten.
Daher enthält der Anhang eine detaillierte Übersicht an Branchen, wie z.B. die Herstellung von Besen und Bürsten. Aber auch Sektoren wie der Steinkohlenbergbau, die Erzeugung von Roheisen, Stahl und Ferrolegierungen, die Herstellung von Blankstahl, die Erzeugung und erste Bearbeitung von Aluminium, die Erzeugung und erste Bearbeitung von Kupfer, die Herstellung von Papier, Karton und Pappe, die Mineralölverarbeitung, die Herstellung von Zement und die Herstellung von Kalk sind aufgeführt.
Insgesamt fällt auf, dass nahezu alle emissionsrelvanten Industriezweige unter die 164 im Anhang aufgezählten Branchen fallen. Grundlage der kostenlosen Zuteilung sollen EU-weite Benchmarks sein, so dass auch die in der Liste aufgeführten Sektoren keine 100 % kostenlose Zuteilung erhalten. Diese Benchmarks wird die Kommission bis zum 30.06.2011 festsetzen.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte