In seiner Entscheidung v. 14.04.2010 (9 A 5/08) hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere festgestellt, dass Nahrungshabitate außerhalb eines Flora-Fauna-Habitat (FFH) Gebietes grundsätzlich nicht dem Gebietsschutz unterfielen, ein FFH-Gebiet aber falsch abgegrenzt sei, wenn geschützte Tierarten auf externe Nahrungshabitate angewiesen seien, um in einem günstigen Erhaltungszustand zu verbleiben. Im Hinblick auf Stickstoffdepositionen seien Irrelevanzschwellen der Critical Loads – außer die Vorbelastungen des Gebietes überstiegen den maßgeblichen Critical- Load-Wert um mehr als das Doppelte – nicht mit habitatrechtlichen Vorgaben vereinbar. Schließlich stellt das Gericht fest, dass auch bei einem ungünstigen Erhaltungszustand einer Population Ausnahmen von den artenschutzrechtlichen Verboten gemacht werden dürften, wenn weder der ungünstige Erhaltungszustand dieser Population weiter verschlechtert noch die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands behindert werde.
Sachverhalt
Ein anerkannter Naturschutzverein, klagt gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau eines Teilabschnitts der Bundesautobahn A 44 bei Kassel. Die geplante Trasse verläuft auf nahezu gesamter Länge in einer Entfernung von ca. 120 m zwischen Teilen des FFHGebiets „Werra- und Wehretal“, ohne dieses Gebiet unmittelbar zu berühren. In dem Planfeststellungsbeschluss wurden Befreiungen von artenschutzrechtlichen Verboten für zwei Fledermausarten, die Haselmaus, die Schlingnatter sowie 52 europäische Vogelarten erteilt. Trotz der von der Klägerin vorgebrachten Bedenken wurde in den planfestgestellten Unterlagen festgestellt, dass Jagdhabitatverluste der Fledermäuse nur gebietsextern aufträten und Lebensräume nicht erheblich beeinträchtigt werden. Die als Beurteilungsmaßstab für deren Stickstoffbelastung zugrunde zu legenden Critical Loads würden bereits im Nullfall überschritten. Projektbedingte Zusatzdepositionen in Höhe der Critical-Load-Werte würden auf den Flächen der geschützten Lebensräume nicht erreicht.
Entscheidung
Das Bundesverwaltungsgericht hielt die Klage für nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leide nicht an materiellen Rechtsfehlern.
Die Verträglichkeitsprüfung sei zurecht auf das FFH-Gebiet in seinen bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses festgelegten Grenzen erstreckt worden und bezöge richtigerweise zusätzlich die Flächen einer damals noch nicht umgesetzten Gebietserweiterung sowie gebietsexterne Funktionsbeziehungen zwischen den Teilgebieten (Flugrouten und Wanderkorridoren) ein. Die Berücksichtigung gebietsexterner Jagdhabitate sei rechtlich nicht geboten gewesen: Die Definitionen „Gebiet“ und „besonderes Schutzgebiet“ in der FFH-RL schlössen einen Schutz gebietsexterner Flächen aus. Sofern die betroffenen Arten auf gebietsexterne Nahrungshabitate zwingend angewiesen seien, um in einem günstigen Erhaltungszustand zu verbleiben, sei das FFHGebiet falsch abgegrenzt und müsse auf diese Nahrungshabitate ausgedehnt werden. Maßstäbe für die Gebietsabgrenzung seien ausschließlich naturschutzfachliche Kriterien; Interessen gesellschaftlicher oder wirtschaftlicher Art seien nicht zu berücksichtigen. Für Arten, die große Lebensräume beanspruchten, sei ausreichend, wenn die für deren Leben und deren Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente unter Schutz gestellt würden. Sofern ein Gebiet bereits in die Kommissionsliste aufgenommen worden sei, seien an die Darlegung einer fehlerhaften Gebietsabgrenzung sehr hohe Anforderungen zu stellen.
Für Gebiete, die von den Mitgliedstaaten lediglich an die Kommission gemeldet wären, die aber noch nicht in die Kommissionsliste aufgenommen worden seien, seien nur „geeigneten Schutzmaßnahmen“ geboten, „um die ökologischen Merkmale dieser Gebiete zu erhalten“. Insbesondere dürfe das Gebiet nicht wesentlich verringert oder zerstört werden oder dort vorkommende prioritäre Arten zum Verschwinden gebracht werden.
Im Hinblick auf Stickstoffdepositionen sei im vorliegenden Fall zurecht auf das Konzept der sog. Critical Loads (CL = Belastungsgrenzen, bei deren Einhaltung signifikant schädliche Effekte von Luftschadstoffdepositionen langfristig ausgeschlossen werden können) abgestellt worden. Fehlerhaft sei aber, dass allein die Zusatzbelastungen an den CL gemessen worden seien. Die Beurteilung der Einwirkungen des jeweiligen konkreten Vorhabens könne nicht losgelöst von den Einwirkungen, denen der betroffene Lebensraum im Übrigen unterläge, vorgenommen werden. Werden CL Werte bereits von der Vorbelastung ausgeschöpft oder sogar überschritten, sei jede Zusatzbelastung mit dem Erhaltungsziel unvereinbar. Auch wenn die TA Luft Irrelevanzschwellen für Zusatzbelastungen mit Schadstoffen enthalte, seien Irrelevanzschwellen, die generalisierend Zusatzbelastungen FFH-rechtlich geschützter Lebensräume durch Stickstoffdepositionen bis zu einem bestimmten Prozentsatz der Critical Loads für unbedenklich erklären, mit den habitatrechtlichen Vorgaben nicht zu vereinbaren. Naturschutzfachliche Gesichtspunkte, auf die sich eine Irrelevanzschwelle von 10 % der CL stützen ließe, seien weder in der im vorliegenden Fall herangezogenen „Vollzugshilfe zur Ermittlung erheblicher und irrelevanter Stoffeinträge in Natura 2000-Gebiete“ des Landesumweltamtes Brandenburg vom November 2008 benannt noch sonst ersichtlich. Das Abstellen auf diese Brandenburger Vollzugshilfe habe sich aber auf das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung nicht ausgewirkt: Für den Fall, dass die Vorbelastung den maßgeblichen Critical-Load-Wert um mehr als das Doppelte übersteige, sei eine Irrelevanzschwelle von 3 % dieses Wertes anzuerkennen. Im vorliegenden Fall sei eine vorhabenbedingte Stickstoffdeposition auch bei Heranziehung dieser Irrelelvanzschwelle zu vernachlässigen gewesen.
Die auf den Artenschutz bezogenen Rügen des Klägers blieben ebenfalls ohne Erfolg: Die im Planfeststellungsbeschluss erteilten Befreiungen von artenschutzrechtlichen Verboten seien auch bezüglich der zwei unter den Schutzbereich der FFH-RL fallenden Arten rechtens, da überwiegende Gründe des Gemeinwohls vorlägen (Verkehrsprojekt Deutsche Einheit und ein vordringlicher Bedarf). Der Verweis auf eine Alternativlösung sei nicht statthaft, wenn am Alternativstandort ebenso wirksame Zulassungssperren zu erwarten seien. Schließlich könne nach dem EuGH auch bei einem ungünstigen Erhaltungszustand bzw. fehlender gesicherten Erkenntnisse über den Erhaltungszustand eine Befreiung erfolgen, wenn hinreichend nachgewiesen sei, dass die Abweichung den ungünstigen Erhaltungszustand nicht verschlechtern und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindern könne. Laut der verbindlichen finnischen Fassung des relevanten Satzes des Urteils, der von „ausnahmsweise“ spreche, werde die Erteilung einer Ausnahme nicht vom Vorliegen „außergewöhnlicher Umstände“ abhängig gemacht, wie dies in der deutschen Fassung des Urteils niedergelegt sei.
Bewertung
Mit seiner Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht die territorialen Grenzen des Gebietsschutzes aufgezeigt und deutlich gemacht, dass gebietsexterne Nahrungshabitate nur durch eine Aufnahme in das FFH-Gebiet geschützt werden. Von hoher praktischer Relevanz dürfte sein, dass ein Vorhaben nicht mehr verwirklicht werden kann, wenn im Hinblick auf Stickstoffdepositionen die CL Werte bereits von einer Vorbelastung ausgeschöpft oder sogar überschritten werden. Im Hinblick auf die Aussage, dass eine Befreiung auch bei einem ungünstigen Erhaltungszustand einer Art erteilt werden kann, ohne dass außergewöhnliche Umstände vorliegen, ist am 17.04.2010 – also nahezu zeitgleich – ein gleichlautender Beschluss beim Bundesveraltungsgerichts ergangen, der ebenfalls die Fehlerhaftigkeit der deutschen Übersetzung des Urteils des EuGH vom 14.06.2007 „Wolfsjagd“ (Rs.C-342/05 – Rn. 29 S. 1) bejaht.