Das Oberverwaltungsgericht NRW (OVG) hat sich mit Urteil vom 11.12.2012 – 8 A 722/11 – zur Auslegung des Gesetzesbegriffs „Betriebsbereich“ (§ 3 Abs. 5 a) Bundes-Immissionsschutzgesetz) geäußert. Geboten ist nach Auffassung des Gerichts eine abstrakte Auslegung, bei der Fragen der konkreten Störfallrelevanz einzelner (Teil-)Flächen eines Standortes ausgeklammert bleiben. Fragen der konkreten Störfallrelevanz seien erst Inhalt und Aufgabe des Sicherheitsberichts. Das OVG hat die Revision zum BVerwG wegen grundsätzlicher Bedeutung der entschiedenen Rechtsfrage zugelassen.
Die Klägerin, Betreiberin eines Kaltband- und eines Stahlwerks einschließlich Nebenanlagen in einem Industriepark, wehrte sich gegen die nachträgliche Anordnung des Beklagten, mit dem dieser ihr aufgegeben hatte, sowohl für das Kaltband- als auch das Stahlwerk ein gemeinsames Konzept zur Verhinderung von Störfällen sowie einen einheitlichen, beide Anlagen umfassenden Sicherheitsbericht (§ 9 der Störfall-Verordnung = 12. BImSchV) vorzulegen. Die Werkshallen des Kaltband- und Stahlwerks befinden sich jeweils auf Flächen, die nicht unmittelbar aneinander grenzen. Dazwischen liegen Werkstraßen und von der Klägerin sowie Dritten genutzte Parzellen. Die Entfernung zwischen den beiden Werkshallen von Stahl- und Kaltbandwerk beträgt weniger als 1 km. Störfallrechtlich fällt – bei isolierter Betrachtung – nur das Kaltbandwerk unter Spalte 5 der Stoffliste in Anhang I zur 12. BImSchV (sog. erweiterte Pflichten), weil die relevanten Mengenschwellen für Flusssäure überschritten werden. Die im Stahlwerk vorhandenen gefährlichen Stoffe bleiben dagegen unterhalb der störfallrechtlich relevanten Mengenschwellen. In der Vergangenheit war daher immer nur das Kaltbandwerk störfallrechtlich durch die zuständige Behörde betrachtet und bewertet worden.
Die streitgegenständliche Anordnung hatte der Beklagte im Wesentlichen damit begründet, dass das Kaltband- und Stahlwerk einen einheitlichen Betriebsbereich im störfallrechtlichen Sinne darstellten. Es läge ein gemeinsamer Betreiber vor, und die äußersten Grenzen der beiden Flächen, auf denen Stahl- und Kaltbandwerk jeweils aufstehen, lägen deutlich unter 500 m voneinander entfernt, so dass sich aus dieser räumlichen Nähe der Anlagen eine Erhöhung des Gefahrenpotentials ergeben könne. Zum Betriebsbereich im störfallrechtlichen Sinne seien aber nicht nur die Flächen zu rechnen, die zumindest den Grundpflichten der 12. BImSchV unterfielen, sondern auch solche Flächen, in denen sich Unfälle auswirken könnten.
Dem gegenüber hat die Klägerin darauf verwiesen, dass störfallrechtlich relevante Wechselwirkungen zwischen den Flächen auszuschließen seien. Denn die (Teil-)Bereiche innerhalb des Kaltband- und des Stahlwerks, in denen gefährliche Stoffe freigesetzt werden und sich wechselseitig beeinflussen könnten bzw. auf relevante Bereiche, etwa den Leitstand des Stahlwerks, einwirken könnten, lägen zwischen 800 und 900 m voneinander entfernt. Es bestehe auch kein organisatorischer, räumlicher und betriebstechnischer Zusammenhang zwischen beiden Anlagen.
Das OVG hat sich der von dem Beklagten vertretenen Auslegung angeschlossen. Die räumlich-organisatorische Bestimmung des Betriebsbereichs im störfallrechtlichen Sinne hänge grundsätzlich nicht von dem konkreten Gefahrenpotential und damit nicht von einer konkreten Gefährdungsbeurteilung sich möglicherweise gegenseitig beeinflussender Anlagen ab. Vielmehr liege der Bestimmung des Betriebsbereichs ein abstrakter Ansatz zu Grunde; Fragen der konkreten Störfallrelevanz sei erst bei der Ausgestaltung der Betreiberpflichten Rechnung zu tragen. Dies ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte der störfallrechtlichen Vorschriften, hier namentlich des § 3 Abs. 5 a) BImSchG, den Vorgaben der 12. BImSchV sowie den sie umreißenden europarechtlichen Vorgaben (Seveso-II-Richtlinie). Danach gingen die Normgeber davon aus, dass alle Bereiche eines Betriebs von den Auswirkungen eines Störfalls erfasst werden könnten.
Erst auf der Ebene der eigentlichen Ermittlungen und Analyse der Risiken von Störfällen und der Beschreibung der Mittel zur Verhinderung solcher Störfälle – beides erfolgt im Rahmen des Sicherheitsberichts – sei der Frage nachzugehen, welche (Teil-)Flächen in welchem Umfang betroffen sein könnten. Diese Frage dürfe nicht vorverlagert werden in die Bestimmung des Betriebsbereichs.
Hiervon ausgehend waren Kaltband- und Stahlwerk der Klägerin als einheitlicher Betriebsbereich im störfallrechtlichen Sinne zu verstehen, auch wenn die Flächen, auf denen sich die jeweiligen Werkshallen befinden, nicht unmittelbar aneinander grenzen. Denn die dazwischen liegende Fläche habe nicht den für die Annahme eines einheitlichen Betriebsbereichs erforderlichen Zusammenhang unterbrochen, da sie zumindest auch von der Klägerin genutzt werde.
Das OVG vertritt ein weites Verständnis des Gesetzesbegriffs „Betriebsbereich“ im störfallrechtlichen Sinne. Dies führt dazu, dass nicht schon auf der Ebene der Bestimmung der Grenzen des Betriebsbereichs bestimmte (Teil-)Bereiche aus der weiteren störfallrechtlichen Betrachtung ausgeklammert werden können. Sie sind vielmehr – abstrakt – immer auch Gegenstand eines Konzepts zur Verhinderung von Störfällen (§ 8 der 12. BImSchV) sowie – bei Überschreitung der Mengenschwellen in Spalte 5 – eines Sicherheitsberichts gem. § 9 der 12. BImSchV. Dem Umstand, dass einzelne Flächen bzw. (Teil-)Bereiche innerhalb des – störfallrechtlich – umfassend zu verstehenden Betriebsbereichs mehr oder weniger von Störfällen und ihren Auswirkungen betroffen sein können, ist erst auf der Ebene der – konkreten – störfallrechtlichen Gefahrenanalyse Rechnung zu tragen, indem geringeren Gefahrenpotentialen in bestimmten (Teil-)Flächen des Betriebsbereichs mit Modifikationen der Strenge der störfallrechtlichen Pflichten begegnet wird.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte