Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in einem wegweisenden Beschluss vom 16.02.2000 – 1 BvR 242/91, 315/99 – die ordnungsrechtliche Zustandsstörerhaftung des Grundstückseigentümers aus Gründen des grundrechtlichen Eigentumsschutzes beschränkt. Danach beruht die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers zwar auf einer zulässigen Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG). Sie ist jedoch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt. Der Weg von diesen verfassungsrechtlichen Erkenntnissen bis zu konkreten Schlussfolgerungen und Einzelfallentscheidungen der Rechtspraxis ist jedoch lang und vielfach verschlungen. Davon zeugt ein noch nicht rechtskräftiges, gleichwohl aber beachtenswertes Urteil des Verwaltungsgerichts (VG) Karlsruhe vom 11.11.2014 – 6 K 2682/12 – zu den Voraussetzungen und Schranken der ordnungsrechtlichen Zustandsstörerhaftung des Grundstückseigentümers für eine Grundwassersanierung, die infolge von Löscharbeiten der Feuerwehr und einer Kontamination des Bodens und des Grundwassers erforderlich geworden war. Das VG Karlsruhe hat die daraufhin gegen die klagende Grundstückseigentümerin erlassenen Sanierungsanordnungen und Gebührenbescheide aufgehoben, weil die städtische Ordnungsbehörde die vom BVerfG entwickelten Zumutbarkeitsgrenzen der Zustandsstörerhaftung nicht hinreichend beachtet hatte.
Dem Urteil des VG Karlsruhe lag der Fall eines Großbrandes zugrunde, der aus ungeklärter Ursache von einem auf dem Grundstück der Klägerin abgestellten Lastkraftwagen der Mieterin ausgegangen war. Das Feuer hatte auf weitere Fahrzeuge und eine Lagerhalle übergegriffen. Diese brannte völlig ab. Um einen Feuerüberschlag auf benachbarte, ihrerseits an ein Wohngebiet angrenzende Hallen zu vermeiden, hatte der Einsatzleiter der städtischen Feuerwehr den Einsatz schaumbildender Löschmittel angeordnet. Diese enthielten wassergefährdende Tenside. Das Schaummittel durfte im Zeitpunkt des Einsatzes nicht mehr in Verkehr gebracht werden; die vor einem bestimmten Stichtag in Verkehr gebrachten Schäume durften jedoch im Zeitpunkt des Einsatzes aufgebraucht werden. Im Falle des geschilderten Brandes hielt sich der Einsatz der Löschmittel im Rahmen der gesetzlichen Fristen. Das Löschwasser mit den wassergefährdenden Tensiden gelangte über zwei auf dem Grundstück befindliche Mulden-Rigolensysteme in das Grundwasser.
Die städtische Ordnungsbehörde ordnete gegenüber der klagenden Grundstückseigentümerin an, dass diese auf eigene Kosten zahlreiche aufwendige Gefahrenerkundungs- und Grundwassersanierungsmaßnahmen durchzuführen habe. Hinsichtlich mehrerer Maßnahmen ordnete die städtische Ordnungsbehörde zuvor angedrohte Ersatzvornahmen an. Für sämtliche Amtshandlungen erhob die beklagte Stadt durch gesonderte Bescheide Gebühren.
Die klagende Grundstückseigentümerin erhob – nach erfolglosen Widerspruchsverfahren – verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage gegen alle vorerwähnten Sanierungsanordnungen, die diesbezüglichen Festsetzungen der Ersatzvornahme und die Gebührenbescheide.
Das VG Karlsruhe hat in seinem Urteil vom 11.11.2014 die zulässige Klage für begründet erachtet und die angefochtenen Sanierungsanordnungen, Ersatzvornahmefestsetzungen und Gebührenbescheide in ihrer Gesamtheit aufgehoben. Nach der Erkenntnis des VG Karlsruhe sind alle vorgenannten Verfügungen und Bescheide – in Gestalt der Widerspruchsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe – rechtswidrig ergangen. Sie verletzten demgemäß die Klägerin in ihren Rechten.
Gegen die Sanierungsanordnungen bestehen – so das VG Karlsruhe – durchgreifende rechtliche Bedenken, weil die klagende Grundstückseigentümerin in den angefochtenen Bescheiden ohne einen Kostenbeschränkungsvorbehalt zur Sanierung verpflichtet worden ist. Das VG Karlsruhe hat die Sanierungsanordnungen deshalb wegen Unverhältnismäßigkeit als ermessensfehlerhaft angesehen.
Offengelassen hat das VG Karlsruhe die vorgelagerten Rechtsfragen der Störerauswahl. Dies betrifft zum einen die Frage, ob die beklagte Stadt – wegen der schadensursächlichen Maßnahmen ihrer Feuerwehr – selbst als Handlungsstörerin verantwortlich ist. Es sei – so das VG Karlsruhe – nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde sich bei tatsächlich ungeklärter oder rechtlich ungesicherter Verhaltensverantwortlichkeit im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Zustandsverantwortlichen, hier also an die Grundstückseigentümerin, hält (so schon Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 18.04.2007 – 22 ZB 07.222; Oberverwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 17.05.2000 – 5 BF 31/96; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg – VGH BW, Urteil vom 10.05.1990 – 5 S 1847/89). Insoweit sei entscheidend, dass es zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung „wohl nicht hinreichend wahrscheinlich war, dass die Feuerwehr der Beklagten durch den Einsatz des Schaumes als Störer in Betracht kam“.
Wenn das VG Karlsruhe dazu anmerkt, dem Widerspruchsbescheid sei nicht zu entnehmen, dass aus ex ante-Sicht der Schaumeinsatz rechtswidrig gewesen sei, mag diese Beurteilung angehen. Ob aber – wie das VG Karlsruhe des Weiteren unterstellt – die Feuerwehr der Beklagten die ordnungsrechtlich relevante Gefahrenschwelle nicht überschritten hat, erscheint in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durchaus zweifelhaft.
Zum anderen hat das VG Karlsruhe die fehlende Einbeziehung der Mieterin in die Störerauswahl als problematisch erkannt, da der beklagten Stadt von Beginn der Sanierungsmaßnahmen an die Existenz der Mieterin bekannt war. Beachtenswert erscheint insoweit das obiter dictum des VG Karlsruhe, einiges spreche dafür, dass es sich bei der erstmals im Klageverfahren erfolgten Einbeziehung der Mieterin in die Störerauswahl „nicht um ein zulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen, sondern um eine erstmalige Ermessensausübung handeln dürfte, die im Klageverfahren nicht nachgeholt werden kann“.
Für die verwaltungsgerichtliche Aufhebung der angefochtenen Sanierungsanordnungen sowie der diesbezüglichen Ersatzvornahmefestsetzungen und Gebührenbescheide war indessen der Rückgriff auf die Rechtsprechung des BVerfG zum Eigentumsschutz und zur rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeit ausschlaggebend. Die ordnungsrechtliche Zustandshaftung ist danach zwar Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG), derzufolge der Eigentümer verpflichtet ist, die von dem Grundstück ausgehenden Gefahren zu beseitigen. Die Sozialbindung wird jedoch durch das Übermaßverbot begrenzt, das nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemessene und zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zulässt (so VG Karlsruhe, Urteil vom 11.11.2014 – 6 K 2682/12 – im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 16.02.2000 – 1 BvR 242/91, 315/99).
Danach kann zur Bestimmung der Grenze dessen, was einem Eigentümer an Belastungen zugemutet werden darf, das Verhältnis des finanziellen Aufwands zu dem Verkehrswert des betroffenen Grundstücks nach Durchführung der Sanierung als Anhaltspunkt dienen. Wird der Verkehrswert von den Kosten überschritten, entfällt in der Regel das grundrechtlich geschützte Interesse des Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks (BVerfG, Beschluss vom 16.02.2000 – 1 BvR 242/91, 315/99; VG Karlsruhe, Urteil vom 11.11.2014 – 6 K 2682/12, Rn. 50). Eine diese Grenzen überschreitende Belastung kann namentlich dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht Nutzungsberechtigten herrührt (VG Karlsruhe, ebenda).
Nach diesen Maßstäben hätte es – so das VG Karlsruhe – im Hinblick auf die eigentumsrechtliche Opfergrenze spätestens im Widerspruchsverfahren einer Aufklärung bedurft, ob die Sanierungskosten den Verkehrswert des Grundstücks nach der Sanierung übersteigen. Hierzu wäre – wie das Gericht hinzufügt – die Einholung einer konkreten situationsbezogenen fachkundigen Bewertung des Verkehrswertes des Grundstücks nach der Sanierung geboten gewesen. Im Anschluss daran hätte auf der Grundlage des Gutachtens eine Ermessensentscheidung erfolgen müssen, in welcher Höhe die Zustandshaftung der in Anspruch genommenen Grundstückseigentümerin verhältnismäßig und zumutbar ist.
Im entschiedenen Fall waren nach Auffassung der beklagten Stadt Sanierungskosten in Höhe von ca. 1,176 Mio. Euro angefallen. Das Regierungspräsidium Karlsruhe ist im Widerspruchsbescheid von einem reinen Grundstückswert von 466.200 Euro ausgegangen. Bei dieser Sachlage war nach der Erkenntnis des VG Karlsruhe ohne Weiteres davon auszugehen, dass die grundrechtliche Opfergrenze überschritten war. Angesichts dessen war ein Absehen von einem Kostenvorbehalt oder einer Haftungsbegrenzung nicht gerechtfertigt. Vielmehr hätte „als Entscheidungsgrundlage für eine aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zu treffende Ermessensentscheidung eine konkrete situationsbezogene fachkundige Bewertung des Verkehrswertes des Grundstücks der Klägerin nach Sanierung vorgenommen werden müssen“ (so schon VGH BW, Urteil vom 08.03.2013 – 10 S 1190/09, Rn. 63 ff.). Auf dieser Grundlage hätte dann – unter Berücksichtigung ggfls. weiterer Zumutbarkeitsgesichtspunkte – eine Entscheidung über eine Haftungsbegrenzung erfolgen müssen (VG Karlsruhe, Urteil vom 11.11.2014 – 6 K 2682/12, Rn. 58). Aufgrund der Aufhebung der Sanierungsanordnungen waren, wie das VG Karlsruhe konsequent entschieden hat, auch die Ersatzvornahmefestsetzungen und die Gebührenbescheide der beklagten Stadt aufzuheben.
Das VG Karlsruhe hat gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 und § 124 Abs. 2 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung die Berufung gegen das Urteil vom 11.11.2014 zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Somit ist davon auszugehen, dass der zugrunde liegende Verwaltungsrechtsstreit vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg fortgesetzt wird.
Im Übrigen ist dem Urteil des VG Karlsruhe zu entnehmen, dass die klagende Grundstückseigentümerin – parallel zu dem Verwaltungsrechtsstreit – im ordentlichen Rechtsweg eine Klage gegen die Stadt auf Schadensersatz aus Amtshaftung (§ 839 des Bürgerlichen Gesetzbuchs in Verbindung mit Art. 34 GG) erhoben hat. In diesem Rechtsstreit hat das Landgericht Baden-Baden durch Urteil vom 24.07.2014 – 3 O 4/11 – der Klage dem Grunde nach stattgegeben. Das Berufungsverfahren ist vor dem Oberlandesgericht Karlsruhe anhängig. Im Hinblick darauf hat das VG Karlsruhe in seinem Urteil vom 11.11.2014 angemerkt, dass im Zeitpunkt seines Urteils noch nicht zweifelsfrei feststand, dass der Schaumeinsatz rechtswidrig war. Dieses Nebeneinander der Klageverfahren im Verwaltungsrechtsweg und im ordentlichen Rechtsweg beruht auf der historisch bedingten, für die Amtshaftung geltenden Rechtswegklausel (Art. 34 Satz 3 GG). Die hierdurch bedingte Aufspaltung des Rechtsweges ist für die Effektivität des Rechtsschutzes misslich und deshalb oft, wenn auch bisher vergeblich, kritisiert worden. Somit bleibt das doppelspurige Vorgehen im Verwaltungs- und Zivilrechtsweg der Rechtspraxis und somit auch der anwaltlichen Beratung vorgegeben.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte