Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat mit Urteil vom 16.04.2015, Az. 4 CN 2/14, entschieden, dass ein im Normenkontrollverfahren gestellter Antrag, der nicht auf Feststellung der Unwirksamkeit, sondern auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm gerichtet ist, unzulässig ist. Zulässiges Rechtsmittel für ein solches Begehren ist vielmehr die Feststellungsklage.
Mit der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle können die in § 47 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) genannten Rechtsvorschriften auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht überprüft werden. Gegenstand der Normenkontrolle können Satzungen und Rechtsverordnungen sein, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind (§ 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), oder Rechtsvorschriften, die im Rang unter dem Landesgesetz stehen, sofern das Landesrecht dies bestimmt.
Vorliegend hatte das BVerwG über ein Normenkontrollverfahren zu entscheiden, das ein baden-württembergischer Gemeindeverwaltungsverband, in dem sich verschiedene Gemeinden eines Landkreises zu einer Verwaltungsgemeinschaft zusammengeschlossen haben, vor dem Verwaltungsgerichtshof (VGH) Mannheim angestrengt hatte, um sich gegen die Wirksamkeit des für ihn einschlägigen Regionalplans zu wehren, wonach weder die Verwaltungsgemeinschaft noch eine ihrer Mitgliedsgemeinden im Regionalplan als Unterzentrum ausgewiesen worden waren. Der Regionalplan, gegen den sich der Antragsteller in dem der Entscheidung des BVerwG zugrunde liegenden Verfahren gewendet hat, war als Satzung erlassen worden. Satzungen können in Baden Württemberg mit der Normenkontrolle angegriffen werden, so dass die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens grundsätzlich in Betracht kam.
Nach dem der Ausweisung zugrunde liegenden Zentrale-Orte-Konzept wird Städten und Gemeinden jeweils unterschiedliche zentralörtliche Bedeutung als Ober-, Mittel-, Unter- oder Kleinzentren zugemessen. Die Festlegung hat für die betroffenen Städte und Gemeinden weitreichende Konsequenzen, da sich die Höhe der an sie geleisteten Mittelzuwendung, insbesondere beim kommunalen Finanzausgleich, anhand ihrer zentralörtlichen Bedeutung bemisst.
Gegen die nicht erfolgte Bestimmung als Unterzentrum im Regionalplan klagte der Gemeindeverwaltungsverband vor dem VGH Mannheim im Wege des Normenkontrollverfahrens und beantragte, im Regionalplan als Unterzentrum eingestuft zu werden, da er alle Kriterien eines Unterzentrums erfülle. Der VGH Mannheim lehnte den Antrag als unzulässig ab und begründete dies damit, ein reines Unterlassen des Normgebers, anlässlich dessen nicht die Unwirksamkeit einer Regelung geltend gemacht wird, könne nicht im Rahmen eines Antrags auf Normerlass im Normkontrollverfahren angegriffen werden. Die gegen die Entscheidung des VGH Mannheim beim BVerwG eingelegte Revision des Gemeindeverwaltungsverbands hatte keinen Erfolg; das BVerwG bestätigte mit seinem Urteil vom 16.04.2015 die Entscheidung des VGH.
Nach Ansicht des BVerwG ist eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Regelung gerichtet ist, ebenso unzulässig wie ein Normenkontrollantrag, mit dem die Ergänzung einer vorhandenen Norm begehrt wird, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen.
Für diese Auffassung macht das BVerwG insbesondere zwei Argumente geltend:
Zum einen spreche der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO gegen die Zulässigkeit eines Antrags auf Normergänzung im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO sehe vor, dass das Oberverwaltungsgericht eine ungültige Rechtsvorschrift für unwirksam erklärt. Der Antrag des Gemeindeverwaltungsverbands führe aber nicht zum gesetzlich vorgesehenen Tenor, da er auf eine Ergänzung der Norm abziele.
Zum anderen sieht das BVerwG für ein über den Wortlaut hinausgehendes Verständnis des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO keinen Anlass, da Rechtsschutz im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO bestehe. Ein mit höherrangigem Recht unvereinbares Unterlassen des Normgebers stelle ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO dar, das Gegenstand einer Feststellungsklage sein könne. Während es beim Normkontrollverfahren um die Rechtmäßigkeit der Gesamtregelung ginge, diene die Feststellungsklage allein dem Individualrechtsschutz und sei daher für einen Sachverhalt wie den vorliegenden, in dem es dem Antragsteller darum geht, seine Einbeziehung in den Geltungsbereich der Norm zu erreichen, das richtige Rechtsmittel.
Mit dieser Entscheidung hat das BVerwG seine langjährige Rechtsprechung zur Statthaftigkeit einer Feststellungsklage im Fall einer sogenannten Normerlassklage bestätigt.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte