Wissenswertes

Hochwasserschutz in der Bauleitplanung

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat in einem Urteil vom 06.10.2016 – 2 D 62/14.NE – über den Hochwasserschutz in der Bauleitplanung entschieden. Das Urteil ist in einem Normenkontrollverfahren gegen einen gemeindlichen Bebauungsplan mit der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets ergangen. Es verdeutlicht die strengen Anforderungen, aber auch die rechtspraktischen Grenzen des Hochwasserschutzes gem. den §§ 76 ff. Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und dem bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 Baugesetzbuch – BauGB). Die Aussagen des OVG NRW zeichnen sich durch eine bemerkenswert pragmatische Haltung aus.

In dem zugrunde liegenden Normenkontrollverfahren wandten sich die Antragsteller gegen einen Bebauungsplan, der am Rand eines Lippe-Zuflusses ein bis an ihre Grundstücksgrenze reichendes allgemeines Wohngebiet festsetzt. Das Plangebiet grenzt an ein im Jahr 2012 vorläufig gesichertes Überschwemmungsgebiet der Lippe und ihres Zuflusses; zuvor war das Plangebiet im Jahr 1999 als Teil eines festgesetzten Überschwemmungsgebiets ausgewiesen worden. Die Antragsteller wandten als Nachbarn gegen den Bebauungsplan ein, dieser missachte die Belange des Hochwasserschutzes. Die im Plangebiet ermöglichte Bebauung verstärke die tatsächlichen Hochwassergefahren; diese würden in den vorliegenden Gutachten unterschätzt.

Das OVG NRW hat den Normenkontrollantrag als zulässig angesehen, aber als unbegründet abgewiesen.

Die Zulässigkeit des Antrags hängt vor allem von der Antragsbefugnis der Antragsteller ab. Den Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsbefugnis setzt hiernach voraus, dass der Antragsteller durch die zu kontrollierende Rechtsvorschrift oder deren Anwendung „negativ, d.h. verletzend, in einem Interesse betroffen wird bzw. in absehbarer Zeit betroffen werden kann, das bei der Entscheidung über den Erlass oder den Inhalt dieser Rechtsvorschrift als privates Interesse des Antragstellers (oder eines Rechtsvorgängers) berücksichtigt werden musste“ (Bundesverwaltungsgericht – BVerwG, Urteil vom 09.11.1979 – 4 N 1.78, 2-4.79; ständige Rechtsprechung). Mithin kommt es für die Begründung der Antragsbefugnis darauf an, dass die in Frage stehende Rechtsvorschrift nicht nur den Interessen der Allgemeinheit, sondern – zumindest auch – den Individualinteressen Einzelner so zu dienen bestimmt ist, dass diese die Einhaltung der Vorschrift beanspruchen können.

Ob die gesetzlichen Spezialvorschriften des Hochwasserschutzes für festgesetzte oder vorläufig gesicherte Überschwemmungsgebiete (§ 78 WHG) individualschützenden Charakter haben und demgemäß die Klage- oder Antragsbefugnis von Nachbarn begründen können, ist umstritten. Bisher haben die Verwaltungsgerichte den individualschützenden Charakter der Hochwasserschutzvorschriften teils bejaht (so OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 19.06.2007 – 1 B 10321/07 – und Urteil vom 02.03.2010 – 1 A 10176/09.OVG; für das hochwasserrechtliche Rücksichtnahmegebot auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18.05.2015 – 2 M 33/15), teils verneint (so Sächsisches OVG, Urteil vom 09.06.2011 – 1 A 504/09) und teils offengelassen (so Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.03.2010 – 13 MN 115/09; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.09.2013 – 5 S 2037/13). Das OVG NRW hat bisher nur in dem Sonderfall eines Wasserverbandes, der durch eine gemeindliche Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB in seiner Aufgabenstellung betroffen war, dem Verband die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für ein Normenkontrollverfahren zuerkannt (OVG NRW, Urteil vom 17.04.2009 – 10 B 459/09).

In diesem Zusammenhang betrachtet, verdient Beachtung, dass das OVG NRW in dem neuen Urteil vom 06.10.2016 – 2 D 62/14.NE – die Antragsbefugnis der Nachbarn nicht auf die Hochwasserschutzvorschriften des § 78 WHG, sondern auf das allgemeine bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) gestützt hat. Nach dem Vorbringen der Antragsteller erscheine – so das OVG NRW – eine Verletzung ihres subjektiven Rechts auf fehlerfreie Berücksichtigung ihrer privaten Belange im Rahmen der Abwägungsentscheidung „zumindest nicht als von vornherein ausgeschlossen“. Dafür lässt das OVG NRW das Vorbringen der Antragsteller ausreichen, dass „infolge einer Bebauung im Plangebiet eine Überflutung ihres Grundstücks ernsthaft in Betracht komme, zumindest eine solche Gefährdung messbar erhöht werde“.

Damit ist das OVG NRW nicht etwa einer Entscheidung über den individual- bzw. nachbarschützenden Charakter der Hochwasserschutzvorschriften des § 78 WHG ausgewichen. Vielmehr sind in einem Plangebiet, das – wie die hier relevante Fläche – nicht in ein festgesetztes oder vorläufig gesichertes Überschwemmungsgebiet nach § 76 Abs. 2 oder 3 WHG fällt, sondern an ein solches Gebiet lediglich angrenzt, die Hochwasserschutzvorschriften des § 78 WHG nicht anwendbar. Wasserrechtlich kann hier allenfalls das Gebot, frühere Überschwemmungsgebiete als Rückhalteflächen wiederherzustellen (§ 77 Satz 2 WHG), in Betracht gezogen werden. Das OVG NRW hat indessen in dem Urteil vom 06.10.2016 dem Hochwasserschutz in der Bauleitplanung aus prozessualer und subjektiv-rechtlicher Perspektive Rechnung getragen, indem es das allgemeine bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) herangezogen hat.

Dafür, dass das OVG NRW den Normenkontrollantrag dennoch für unbegründet erachtet und abgewiesen hat, sind vor allem materiellrechtliche Gründe ausschlaggebend. Formellrechtlich hat das OVG im gegebenen Fall die gebotene Bestimmtheit der planerischen Festsetzungen (wie derjenigen der Gebäudehöhen) als unproblematisch angesehen. Normalerweise reicht es aus, dass eine solche Festsetzung „bei der Plananwendung nach den Verhältnissen des Einzelfalles absehbar praktikabel ist“ (Leitsatz 1 des OVG-Urteils vom 06.10.2016).

Materiellrechtlich hat das OVG NRW den angegriffenen Bebauungsplan von der Gesamtkonzeption her als städtebaulich erforderlich und gerechtfertigt im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB angesehen. Die Gemeinde verfolgte hiermit – so das OVG – das legitime Ziel der angemessenen baulichen Entwicklung ihrer Ortsteile, insbesondere der Schaffung eines neuen Baugebiets für die ortsansässige Bevölkerung. Daneben diente der Bebauungsplan dem ebenfalls legitimen Ziel, die Renaturierung von Gewässern im Plangebiet abzusichern und die Entwässerungsstrukturen und die Hochwassersituation im Gemeindegebiet zu verbessern.

Am Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB gemessen, wies der angegriffene Bebauungsplan nach dem Urteil des OVG NRW auch keinen Abwägungsfehler auf. Bei der Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets, das an ein festgesetztes oder vorläufig gesichertes Überschwemmungsgebiet angrenzt, bedürfen – so das OVG – die gegen die Ausweisung einer Wohnbebauung streitenden Hochwassergefahren einer sorgfältigen Ermittlung und Bewertung. Einen Grundsatz, dass in solchen Gebieten keine Wohnbebauung geplant werden dürfe, gibt es aber nach der Erkenntnis des OVG auch dann nicht, wenn das Plangebiet früher als Überschwemmungsgebiet gesichert war (Leitsatz 2 des OVG-Urteils vom 06.10.2016).

Bei der Ermittlung und Bewertung der Hochwassergefahren darf sich die Gemeinde – so das OVG – regelmäßig an der nachvollziehbaren Einschätzung der für die Festsetzung und vorläufige Sicherung von Überschwemmungsgebieten zuständigen oberen Wasserbehörde (in Nordrhein-Westfalen: der Bezirksregierung) orientieren. Grundsätzlich darf sie sich auch im Rahmen der Bauleitplanung auf die fachlichen Einschätzungen einer außerhalb des Planungsverfahrens stehenden Fachbehörde verlassen und auf dieser Basis ihre planerischen Entscheidungen treffen (Leitsatz 3 des OVG-Urteils vom 06.10.2016).

In dem vom OVG NRW entschiedenen Fall durfte die Gemeinde somit rechtsfehlerfrei zugrunde legen, dass seitens der zuständigen Bezirksregierung das Plangebiet nicht (mehr) als Überschwemmungsgebiet vorläufig gesichert (oder gar festgesetzt) war. Die wasserbehördliche Neubewertung und Vorentscheidung hatte zur Folge, dass das Bauplanungs- und Bauverbot nach § 78 WHG (dazu BVerwG, Urteil vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12 – und Beschluss vom 22.05.2014 – 4 BN 2.14) im entschiedenen Fall nicht griff. Damit rückt die wasserbehördliche Neubewertung aufgrund der aktualisierten Erkenntnisse (insbesondere genauerer Vermessungsmethoden) und der zwischenzeitlich durchgeführten Maßnahmen (wie der Renaturierung der Auen am Oberlauf der Lippe) in das Zentrum der administrativen Sachentscheidung. Nach der Erkenntnis des OVG NRW ist auch bei der Planung in einem hochwassergefährdeten Gebiet eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative dergestalt anzunehmen, dass es dem Plangeber bzw. dem von ihm beauftragten Gutachter obliegt, eine fachlich anerkannte Bewertungsmethode zu wählen. Dass es andere denkbare Begutachtungsmöglichkeiten gibt, führt nicht zur Unverwertbarkeit der so erstellten Begutachtung und der hierauf gegründeten Einschätzung (Leitsatz 4 des OVG-Urteils vom 06.10.2016).

Hieraus folgt eine wichtige Reduzierung der gerichtlichen Kontrolldichte. Das OVG NRW nimmt sich insofern expressis verbis zurück: Kommen die Fachbehörde und der gemeindliche Gutachter aufgrund unterschiedlicher Berechnungsgrundlagen und -methoden zur gleichen Abgrenzung eines Überschwemmungsgebiets, ist eine hierauf gestützte Planung gerichtlich regelmäßig nicht zu beanstanden (Leitsatz 5 des OVG-Urteils vom 06.10.2016).

Zieht man ein Fazit, so zeigt das Urteil des OVG NRW, dass der Hochwasserschutz in der Bauleitplanung eine herausragende Bedeutung hat. Dies gilt nicht nur im Bereich festgesetzter oder vorläufig gesicherter Überschwemmungsgebiete, sondern auch für angrenzende Gebiete. Die Praxis der Bauleitplanung ist gut beraten, wenn sie die komplexe Problematik des Hochwasserschutzes einer transparenten, fallorientierten und nachvollziehbaren Abwägung zuführt, die der gerichtlichen Kontrolle standzuhalten vermag.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht.