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Duldungsanordnungen zur Ermöglichung einer bodenschutz-rechtlich orientierenden Untersuchung

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Die Frage, inwieweit die nach Landesrecht zuständige Behörde bei ungewissen Sachverhalten und dem Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) befugt ist, gegenüber einem Grundstückseigentümer oder Gewerbetreibenden Gefahrerforschungsmaßnahmen anzuordnen, ist seit langem umstritten. Das Oberverwaltungsgericht Hamburg (HmbOVG) hat dazu in einem beachtenswerten Urteil vom 12.10.2017 – 2 Bf 1/16 – einschränkende, sachlich begrüßenswerte Klarstellungen ausgesprochen.

Liegen der zuständigen Behörde Anhaltspunkte dafür vor, dass eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt, so soll sie nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen. Diese Vorschrift verpflichtet nach der Erkenntnis des HmbOVG die zuständige Behörde zur Sachverhaltsaufklärung, enthält aber selbst keine Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen, die mit Eingriffen in die Rechte der Verantwortlichen verbunden sind. Bodenschutzrechtlich orientierende Untersuchungsmaßnahmen, die mit Eingriffen in Rechte der Grundstückseigentümer verbunden sind, kommen indessen nach Maßgabe des Landesrechts in Betracht. Die erforderliche Ermächtigung zur landesrechtlichen Regelung ergibt sich – so das HmbOVG – aus § 9 Abs. 2 Satz 3 BBodSchG. Allein der Umstand, dass auf einem Grundstück über Jahre mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde, genügt nach der Erkenntnis des HmbOVG jedoch nicht, um einen Gefahrenverdacht für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten zu begründen, auf den orientierende Untersuchungsmaßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 1 BBodSchG gestützt werden können, und entsprechende Duldungspflichten zu Eingriffen in das Grundstückseigentum zu begründen. Hinzukommen müssen vielmehr Anhaltspunkte dafür, dass beim Umgang mit umweltgefährdenden Stoffen durch anthropogene Prozesse Schadstoffe in den Boden gelangt sind.

In dem zugrunde liegenden Rechtsstreit wandte sich die Eigentümerin eines mit einem Geschäftsgebäude bebauten Grundstücks gegen eine behördliche, auf § 9 Abs. 1 BBodSchG in Verbindung mit landesrechtlichen Vorschriften gestützte Anordnung. Diese gab zum Zwecke der Ermittlung, ob auf dem Grundstück schädliche Bodenveränderungen vorlagen, der Eigentümerin auf, bodenschutzrechtlich orientierende Untersuchungen durch die Behörde oder von ihr beauftragte Personen zu dulden. Die Untersuchungen sollten durch drei Bohrungen außerhalb des Gebäudes und eine Bohrung innerhalb des Gebäudes erfolgen.

Auf dem Grundstück hatte ein Dritter in den 1970-er und 1980-er Jahren während eines Zeitraums von 12 Jahren eine chemische Textilreinigung mit Münzreinigungsautomaten betrieben. Die Aufstellung und der Betrieb der Münzreinigungsautomaten waren seinerzeit durch Baugenehmigungsbescheide gestattet worden. In deren Nebenbestimmungen waren der Gehalt an Tetrachlorethen (anderer Name: Perchlorethylen – PER) und der Einbau einer Ausblaseleitung mit einer dicht verschließbaren Kontrollöffnung geregelt. Zur Begründung der Duldungsanordnung gab die Behörde lediglich an, es lägen Anhaltspunkte dafür vor, dass sich auf dem Grundstück eine Altlast befinde, da dort aller Voraussicht nach mit dem Schadstoff Tetrachlorethen umgegangen worden sei. In der Vergangenheit lasse bereits der bestimmungsgemäße Betrieb einer chemischen Reinigung nicht unerhebliche Einträge solcher Stoffe in den Boden vermuten.

Die Eigentümerin erhob nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage gegen die behördliche Duldungsanordnung. Das Verwaltungsgericht (VG) wies die Klage ab. Nachdem das HmbOVG die Berufung zugelassen hatte, entschied es in dem Urteil vom 12.10.2017 – 2 Bf 1/16 –, dass die zulässige Berufung auch begründet sei, weil das VG den Antrag, die Duldungsanordnung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids aufzuheben, zu Unrecht abgelehnt habe.

In den Entscheidungsgründen hat das HmbOVG ausgeführt, dass die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG die zuständige Behörde in Konkretisierung des Untersuchungsgrundsatzes aus § 24 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zur Sachaufklärung verpflichte, aber keine Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen enthalte, die mit Eingriffen in die Rechte der Verantwortlichen verbunden sind (HmbOVG, Urteil vom 12.10.2017 – 2 Bf 1/16, Rn. 23). Im Übrigen geht das HmbOVG von der Öffnungsklausel des § 9 Abs. 2 Satz 3 BBodSchG aus, wonach sich „sonstige Pflichten zur Mitwirkung“ insbesondere der Grundstückseigentümer (neben den Pflichten aus § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 BBodSchG) nach Landesrecht bestimmen. Auf der landesrechtlichen Ebene hat das HmbOVG die ergänzende Ermächtigung zu Anordnungen nach den §§ 4 Abs. 2, 2 Abs. 2 Satz 1 HmbBodSchG für wirksam erachtet.

Dennoch hat das HmbOVG die angefochtene Duldungsanordnung als rechtswidrig angesehen und aufgehoben, weil – so das Gericht – die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG im entschiedenen Fall nicht vorlagen. Die beklagte Behörde war nach der Erkenntnis des Gerichts für das Vorliegen von Anhaltspunkten, dass auf dem Grundstück der Eigentümerin eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliege, beweisfällig geblieben. Wie das HmbOVG unter Bezugnahme auf die amtliche Gesetzesbegründung ausführt, genügt der Umstand allein, dass auf einem Grundstück über Jahre mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen wurde, es sich also um einen Altstandort handelt, nicht aus, um einen Gefahrenverdacht oder den Anfangsverdacht einer Gefahr zu begründen, auf den Gefahrerforschungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG gestützt werden können. Die Erfassung eines Grundstücks als „altlastverdächtige Fläche“ ist hiernach mit der Begründung eines Gefahrenverdachts nicht gleichzusetzen.

Allerdings erfordern tatsächliche Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG – so das HmbOVG – keine „konkreten Anhaltspunkte“, bei deren Vorliegen die zuständige Behörde nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG ermächtigt ist, von den potenziell Pflichtigen zu verlangen, dass sie selbst (und auf eigene Kosten) die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchführen. Für den Gefahrenverdacht genügen tatsächliche Indizien. Deren Erfordernis geht indessen über bloße, „ins Blaue“ hinein gemachte Vermutungen hinaus. Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG liegen erst vor, wenn eine – wenn auch nur geringe – Tatsachenbasis vorliegt, die zu dem Schluss berechtigt, dass das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast nicht ganz unwahrscheinlich ist (HmbOVG, Urteil vom 12.10.2017 – 2 Bf 1/16, Rn. 33; so auch OVG Koblenz, Urteil vom 11.10.2007 – 1 A 10281/07; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 19.06.2009 – OVG 11 S 62/08).

Das HmbOVG sieht seine Gesetzesauslegung durch die Regelung in § 3 Abs. 1 und 2 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) bestätigt; denn diese Regelung setzt – neben dem Umgang mit Schadstoffen – voraus, dass „die jeweilige Betriebs-, Bewirtschaftungs- oder Verfahrensweise oder Störungen des bestimmungsgemäßen Betriebs nicht unerhebliche Einträge solcher Stoffe in den Boden vermuten lassen“.

Nach der Erkenntnis des HmbOVG wird hierdurch verdeutlicht, dass nicht maßgeblich auf das bloße „Vorkommen“ von Schadstoffen auf dem betreffenden Grundstück abzustellen ist. Vielmehr kommt es darüber hinaus auf die Tatbestandsmerkmale des „Umgangs“ mit Schadstoffen und eines schädigenden Bodeneintrags an, die im Zusammenhang mit „anthropogenen Prozessen“ in dem Betrieb stehen müssen (HmbOVG, Urteil vom 12.10.2017 – 2 Bf 1/16, Rn. 36). In § 3 Abs. 2 Satz 2 BBodSchV findet sich eine ergänzende wie abschließende Aufzählung von bestimmten Fallgestaltungen, die Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung geben. Gemessen an diesen Voraussetzungen, konnte das HmbOVG in dem entschiedenen Fall nicht feststellen, dass gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast auf dem streitgegenständlichen Grundstück vorlagen.

Rechtspraktische Konsequenzen:

Das Urteil des HmbOVG macht deutlich, dass die Behörden sich bei Duldungsanordnungen zur Ermöglichung einer bodenschutzrechtlich orientierenden Untersuchung nicht mit abstrakt behaupteten Anhaltspunkten für eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast begnügen dürfen. Für die künftige Rechts- und Verwaltungspraxis ist wichtig, dass die Behörden nach den wiedergegebenen Erkenntnissen gehalten sind, zur Begründung solcher Duldungsanordnungen im jeweiligen Einzelfall nachvollziehbare und prüffähige Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast festzustellen und zu benennen. Die hiermit geforderte Disziplinierung des Verwaltungshandelns ist zu begrüßen.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

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