Der Referentenentwurf enthält eine Vielzahl von Begriffsbestimmungen, neben solchen, die schon in der Abfall-Rahmen-Richtlinie im bisher geltenden Recht enthalten sind, auch solche, die vom Gesetzgeber neu entwickelt sind. Mit drei grundlegenden, überwiegend neuen Begriffen, welche Ausschnitte des gesetzlichen Geltungsbereichs betreffen, setzt sich der folgende Beitrag auseinander, insbesondere um die Konturen der Begriffe und deren systematischen Zusammenhang aufzuzeigen.
1. Sinn und Zweck der Begriffsbestimmungen
Der Referentenentwurf vom 06.08.2010 für ein Gesetz zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts und Abfallrechts (KrWG-E) enthält in § 3 eine Vielzahl von Begriffsbestimmungen, die zum Teil gemeinschaftsrechtlich, zum Teil national geprägt sind. Da Begriffsbestimmungen zum Handwerkszeug des Gesetzesanwenders gehören, sollte diese Änderung im Referentenentwurf Zustimmung finden, wenn gegenüber dem bisher geltenden Recht mit 12 Begriffsbestimmungen nunmehr 28 Begriffsbestimmungen vorgesehen werden. Denn solche Begriffsbestimmungen sind darauf angelegt, Rechtssicherheit bei der Anwendung der Vorschriften des neuen Abfallrechts zu schaffen. Dies setzt allerdings voraus, dass die Begriffsbestimmungen inhaltlich hinreichend bestimmt sind und nicht auf Grund der Aufnahme unbestimmter Rechtsbegriffe selbst zur Quelle zusätzlicher Auslegungsschwierigkeiten werden.
Im Folgenden sollen lediglich die Begriffe näher betrachtet werden, welche den Geltungsbereich des Abfallrechts weiter untergliedern, namentlich die Begriffe „Abfallbewirtschaftung“ (§ 3 Abs. 14 KrWGE), „Kreislaufwirtschaft“ (§ 3 Abs. 18 KrWG-E) und „Abfallentsorgung“ (§ 3 Abs. 22 KrWG-E). Dabei findet sich in der Begründung zum Gesetzentwurf für § 3 KrWG-E der Hinweis, dass die Begriffsbestimmungen thematisch neu geordnet worden sind. Die drei vorgenannten Begriffsbestimmungen gehören zu den Absätzen 14 – 26 und dienen der Definition der unterschiedlichen Tätigkeiten der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung.
2.1 Zur „Abfallbewirtschaftung“ in § 3 Abs.14 KrWG-E
Unter „Abfallbewirtschaftung“ im Sinne des Gesetzes wird die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Förderung, die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen, einschließlich der Überwachung dieser Verfahren, der Nachsorge von Beseitigungsanlagen sowie der Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern vorgenommen werden, verstanden. Nach der Gesetzesbegründung erstreckt sich der Begriff der Abfallbewirtschaftung auf alle entsorgungsrelevanten Handlungen, einschließlich solcher, die der Vorbereitung, Logistik, Nachsorge oder Überwachung der Entsorgung dienen. Ausgenommen ist allein die Abfallvermeidung, zumal sie sich auf Maßnahmen erstreckt, die der Entstehung der Abfalleigenschaft eines Stoffes oder Gegenstands vorgelagert sind, mit anderen Worten noch nicht zur Abfallbewirtschaftung gehören können.
Die Bestandteile des Begriffs „Abfallbewirtschaftung“ sind selbst nur teilweise durch Begriffsbestimmungen untersetzt. Für die „Bereitstellung“ findet sich keine Begriffsbestimmung. Allerdings könnte daran gedacht werden, die Bereitstellung als Teil des Begriffs „Sammlung“ in § 3 Abs. 15 KrWG-E anzusehen, soweit dort die vorläufige Lagerung zum Zwecke des Transports zu einer Abfallbehandlungsanlage als Bestandteil der Sammlung aufgefasst wird. Aus systematischen Erwägungen sollte es jedoch nicht „Abfallbehandlungsanlage“, sondern „Abfallentsorgungsanlage“ heißen. Der Begriff „Überlassung“ ist im Gesetz nicht bestimmt. Die Überlassung hat Bedeutung im Zusammenhang mit den Überlassungspflichten von Erzeugern oder Besitzern von Abfällen gemäß § 17 KrWG-E. In jedem Fall bedarf es zur inhaltlichen Bestimmung des Begriffs der Feststellung, ab welchem Zeitpunkt die Überlassungspflichten von Abfällen in Abhängigkeit von deren Entstehung Wirkung entfalten, weil sich daran die Überlassung als tatsächlicher Vorgang anschließt.
Die „Sammlung“ ist durch eine Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 15 KrWG-E konkretisiert. Darüber hinaus ist der Begriff „Sammlung“ wieter untersetzt durch die Begriffe „getrennte Sammlung“ in § 3 Abs. 16 KrWG-E, „gemeinnützige Sammlung“ in § 3 Abs. 17 KrWG-E und „gewerbliche Sammlung“ in § 3 Abs. 18 KrWG-E. Unter Sammlung wird im Wesentlichen nach der Begründung im Gesetzentwurf das Zusammentragen der Abfälle einschließlich der dazu gehörenden logistischen Vorbereitungshandlungen verstanden. Es ist zu bedauern, dass mit Art. 3 Abs. 10 AbfRRL die frühere Unterscheidung zwischen Sammeln und Einsammeln in § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG entfallen ist. Danach galt nämlich das Aufbewahren der Abfälle im Haushalt in dafür geeigneten Behältern als „Sammeln“, während dem „Einsammeln“ die Bedeutung des Zusammentragens mit Hilfe der dafür geeigneten „Sammelfahrzeuge“ zukam.
Zwischen diesen beiden Tätigkeiten war die Überlassung der Abfälle angesiedelt.
Auch für die „Beförderung“ enthält das Gesetz keine Legaldefinition. Vorschriften für Beförderer finden sich in §§ 53, 54 KrWG-E. Vielmehr gilt „Transport“ im Sinne von Art. 2 Nr. 33 VO 1013/2006 als Beförderung.
Für die „Verwertung“ ebenso wie für die „Beseitigung“ finden sich Begriffsbestimmungen in § 3 Abs. 23 und Abs. 26 KrWG-E. Darin finden sich jeweils Bezugnahmen auf Anlage 1 und 2 zum KrWG-E, in denen eine Liste von Beseitigungs- bzw. Verwertungsverfahren enthalten ist. Mit Bezug auf diese Verfahren umfasst der Begriff „Abfallwirtschaft“ auch deren Überwachung. Im Rahmen der Vorschriften zur allgemeinen Überwachung in § 47 KrWG-E findet sich zwar keine Legaldefinition, jedoch ein Hinweis darauf, was die allgemeine Überwachung die Überprüfung dieser Verfahren durch die zuständige Behörde in regelmäßigen Abständen und in angemessenem Umfang bedeutet (§ 47 Abs. 2 Satz 1 KrWG-E).
Auch der Begriff „Nachsorge“ von Beseitigungsanlagen ist inhaltlich nicht weiter bestimmt. Er findet im Zusammenhang mit der Stilllegung von Deponien Anwendung, z.B. bei der Festlegung der Anforderungen während der Nachsorgephase einer Deponie (§ 2 Nr. 27 DepV) oder im Zusammenhang mit der Vorschrift über die Kosten der Ablagerung von Abfällen (§ 44 Abs. 1 KrWG-E).
Zu den entsorgungsrelevanten Handlungen gehören auch die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern vorgenommen werden.
2.2 Zur „Kreislaufwirtschaft“ in § 3 Abs. 19 KrWG-E
Kreislaufwirtschaft im Sinne des Gesetzentwurfes ist die Vermeidung und Verwertung von Abfällen. Der Begriff Vermeidung ist selbst mit einer Legaldefinition in § 3 Abs. 20 KrWG-E versehen. Darunter wird jede Maßnahme verstanden, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und die dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Material und Erzeugnissen zu verringern. Erläuternd finden sich zur Begriffsbestimmung noch Beispiele der Vermeidung. Dazu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, dass auf den Erwerb von Abfall und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist. Dabei sind die zur Beschreibung der Vermeidung verwendeten Beispiele außerhalb des Anwendungsbereichs abfallrechtlicher Vorschriften angesiedelt, wie an dem Begriff der Wiederverwendung von Erzeugnissen, in § 3 Abs. 21 KrWG-E definiert, deutlich wird. Denn der Wiederverwendung unterfallen nach der Begriffsbestimmung Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind.
Auch der weitere Bestandteil der Kreislaufwirtschaft, die „Verwertung“, ist in § 3 Abs. 23 KrWG-E legal definiert. Im Wesentlichen wird darauf abgestellt, dass bei dem Verfahren als Hauptergebnis Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, in dem sie andere Materialien ersetzen, die ansonsten zur Erfüllung der Funktion verwendet worden wären. Dabei ist der Begriff der Verwertung als Oberbegriff für die spezifischen Verwertungsverfahren zu verstehen, namentlich der Vorbereitung zur Wiederverwendung (§ 3 Abs. 24 KrWG-E), dem Recycling (§ 3 Abs. 25 KrWG-E) und der sonstigen Verwertung im Sinne der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind (§ 6 Abs. 1 Nr. 4 KrWG-E).
2.3 Zur „Abfallentsorgung“ in § 3 Abs. 22 KrWG-E
Dabei handelt es sich um Verwertungs- oder Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung. Durch die Einbeziehung der Vorbereitungshandlungen ist der bisher verwendete Begriff „Abfallentsorgung“ erweitert worden.
3. Überschneidungen bei der Begriffsbildung
Der aus dem bisher geltenden Abfallrecht bekannte Begriff „Abfallentsorgung“ umfasst die Verwertung und Beseitigung. Dies gilt auch nach der durch die Übernahme der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erforderlichen Untergliederung der Verwertung in die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die sonstige Verwertung.
Eine Entsprechung zur „Abfallentsorgung“ findet sich in der „Abfallbewirtschaftung“, die in Form einer Konkretisierung sämtliche entsorgungsbezogenen Tätigkeiten umfasst. Aus systematischen Gründen ist zutreffend die Vermeidung davon ausgenommen. Hingegen umfasst die Kreislaufwirtschaft die Vermeidung und Verwertung von Abfällen. Hinsichtlich des Bereichs der Verwertung überschneiden sich also Kreislaufwirtschaft und Abfallentsorgung. Insbesondere ist festzustellen, dass trotz der ähnlichen Wortstämme bei Abfall“bewirtschaftung“ und bei Kreislauf“wirtschaft“ keine begriffliche Übereinstimmung besteht.
Es erhebt sich vielmehr die Frage, ob die Begriffsbildung „Kreislaufwirtschaft“, welche die Vorstellung nahelegt, das Anfallen von Abfällen, das Gewinnen von verwertbaren Bestandteilen aus Abfällen und deren Rückführung in den Stoffkreislauf zu umfassen, sich auch auf die der Entstehung des Abfalls vorgelagerte Vermeidung erstrecken soll. Damit wird nicht in Zweifel gezogen, dass die Anforderungen an das Nichtentstehen von Abfällen in den Sachzusammenhang mit den Rechtsvorschriften über den Umgang mit Abfällen gehören. Allerdings stellt sich aus logischen Erwägungen die Frage, ob Stoffe, die nicht zu Abfällen werden, der Kreislaufwirtschaft im vorgenannten Sinne unterfallen können. Dies gilt ebenso für die zum Vermeidungsbegriff gehörende Wiederverwendung von Erzeugnissen, die nicht zu Abfällen werden, oder für die Nutzung von Mehrwegverpackungen, ohne dass diese zu Abfällen geworden sind.
Deswegen liegt es näher, den Begriff „Kreislaufwirtschaft“ mit einem Inhalt zu füllen, welcher dem vorangestellten Bild nahekommt, dass Stoffe aus Abfällen gewonnen werden, die in den Stoffkreislauf zurückgeführt werden.
Darüber hinaus sollte erwogen werden, ob die zusätzliche Begriffsbildung „Abfallbewirtschaftung“ wegen der inhaltlichen Übereinstimmung mit der Abfallentsorgung erforderlich ist. Statt dessen könnte der Begriff der Abfallentsorgung um die zur Abfallbewirtschaftung gehörenden Tätigkeiten ergänzt werden. Allein die Abfallhierarchie umspannt alle Teilbereiche der Vermeidung, Verwertung und Beseitigung. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass die Begriffsbestimmungen im Entwurf für ein Kreislaufwirtschaftsgesetz nochmals einer Überprüfung im Hinblick auf das Erfordernis für die praktische Anwendung der gesetzlichen Vorschriften unterzogen werden sollten.
Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte