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Unvollständige Verträglichkeitsprüfung bei der Genehmigung des Kohlekraftwerks Moorburg bei Hamburg

Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 26.04.2017 in der Rs. C-142/16 (KOM gegen Bundesrepublik Deutschland) hat im Wesentlichen Inhalt und Umfang einer FFH-Verträglichkeitsprüfung, insbesondere hinsichtlich des Ausmaßes der Auswirkungen auf auch entfernte Natura-2000-Gebiete, zum Gegenstand. Für die Verträglichkeitsprüfung kommt es nach Auffassung des EuGHs letztlich darauf an, welche Beurteilungsgrundlagen den zuständigen Behörden im Zeitpunkt der Entscheidung über das Vorhaben vorliegen. Darüber hinaus sind dem Urteil des EuGHs Hinweise auf die Berücksichtigung von anderen, seit Jahrzehnten zum Bestand gehörenden Projekten bei der Beurteilung von kumulativen Auswirkungen zu entnehmen. Das Urteil setzt insgesamt Maßstäbe für in Zukunft durchzuführende Verträglichkeitsprüfungen.

Das Kohlekraftwerk Moorburg liegt im Hamburger Hafen am Südufer der Süderelbe, die als Wanderstrecke für bestimmte im Anhang II der FFH-Richtlinie aufgeführte Fischarten eine wichtige Funktion für eine Reihe stromaufwärts gelegener Natura-2000-Gebiete hat. Diese Gebiete dienen (auch) der Erhaltung der Fischarten. Sie liegen in den Bundesländern Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Sachsen, und damit bis zu 600 km vom Kraftwerk Moorburg entfernt.

Der für die Errichtung des Kraftwerks erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 30.09.2008 war eine FFH-Verträglichkeitsprüfung mit dem Ergebnis vorausgegangen, dass die Genehmigung des Vorhabens mit den Erhaltungszielen der Natura-2000-Gebiete vereinbar sei. Der Kraftwerksbetreiber hatte sich verpflichtet, an dem in etwa 30 km Entfernung vom Kraftwerk stromaufwärts gelegenen Geesthachter Wehr eine zweite Fischaufstiegsanlage einzurichten, um so die Verluste einzelner Fische auszugleichen, die durch den Betrieb des kraftwerkseigenen Kühlsystems und der damit verbundenen Entnahme großer Wassermengen verursacht werden. Nach dem Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung war ein mehrphasiges Monitoring zur Überprüfung der Wirksamkeit dieser Ausgleichsmaßnahme vorgesehen.

Wegen Beschwerden, die eine Verletzung von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie wegen der Durchführung der FFH-Verträglichkeitsprüfung und wegen der erforderlichen Ausgleichmaßnahmen zum Gegenstand hatten, leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland ein, das schließlich zur Klageerhebung vor dem EuGH führte.

Nach Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie erfordern Projekte, die ein Schutzgebiet einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten beeinträchtigen können, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen.

Nach Auffassung der Kommission hatte der Betrieb des Kraftwerks negative Auswirkungen auf die stromaufwärts gelegenen Natura-2000-Gebiete. Hierfür sei unerheblich, dass das Kraftwerk außerhalb dieser Gebiete liege. Maßgeblich seien vielmehr die Auswirkungen der Fischverluste auf die Bestände in den Gebieten. Auch sei die am Geesthachter Wehr eingerichtete zweite Fischaufstiegsanlage nicht darauf gerichtet, die mit dem Betrieb des Kraftwerks Moorburg verbundenen negativen Auswirkungen zu verhindern oder zu verringern, sondern angemessen auszugleichen, indem andere als die getöteten oder verletzten Fische das Geesthachter Wehr überwinden können. Dadurch könne aber weder die Wanderfisch- noch die Laichpopulation geschont werden. In der Genehmigung werde ausdrücklich eingeräumt, dass die Auswirkungen der zweiten Fischaufstiegsanlage neben dem Geesthachter Wehr ungewiss seien.

Schließlich seien die für die Jahre 2011 bis 2014 vorgelegten Erkenntnisse und Gutachten zu den Annahmen, auf denen die Verträglichkeitsprüfung beruht habe, irrelevant, weil sie erst nach Erteilung der Genehmigung vom 30.09.2008 vorgelegen hätten. Es sei insgesamt kein Nachweis für die Entwicklung der Bestände in den betroffenen Natura-2000-Gebieten erbracht worden.

Die Bundesrepublik Deutschland hat eine Vertragsverletzung bestritten. Eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie liege nicht vor. Nach der Verträglichkeitsprüfung sei nur mit sehr wenigen getöteten Fischen zu rechnen. Der Tod einer gewissen Anzahl von Fischen bestimmter Arten führe nicht zur Zerstörung des Lebensraumes in den mehrere hundert Kilometer vom Kraftwerk entfernten Natura-2000-Gebieten. Die Mitgliedstaaten seien praktisch nicht in der Lage, sämtliche Auswirkungen eines Vorhabens auf derart entfernte Natura-2000-Gebiete zu erkennen. Da die Menge der über die Fischaufstiegsanlage stromaufwärts wandernden Fische ebenso hoch sei wie die Zahl der am Kraftwerk Moorburg durch die Kühlwasserentnahme getöteten Fische, befinde sich oberhalb des Geesthachter Wehrs eine unveränderte Population. Die Genehmigungsbehörde sei von Worst-Case-Annahmen ausgegangen und habe zudem die Inbetriebnahme der Durchlaufkühlung von einem Funktionsnachweis für die zweite Fischaufstiegsanlage abhängig gemacht. Dieser Funktionsnachweis sei in den Jahren 2011 bis 2014 erbracht worden. Der Funktionsnachweis zeige, dass nur wenige Fische getötet würden.

Der EuGH stellt zunächst fest, dass die Anwendbarkeit der Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie nicht dadurch ausgeschlossen ist, dass das Vorhaben, dessen Umweltfolgenabschätzung beanstandet werde, nicht in den betroffenen Natura-2000-Gebieten gelegen ist, sondern in erheblicher Entfernung hiervon. Es komme nach dem Wortlaut der Vorschrift darauf an, ob Pläne oder Projekte ein solches Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten. Nach der Verträglichkeitsprüfung beeinträchtige der Tod der nach Anhang II der Habitat-Richtlinie geschützten Fischarten im Zusammenhang mit der Kühlwasserentnahme für den Betrieb des Kraftwerks Moorburg die Reproduktion dieser Arten in den geschützten Gebieten.

Die der Verträglichkeitsprüfung unterzogene Tätigkeit hätte nur dann genehmigt werden dürfen, wenn die deutschen Behörden Gewissheit darüber erlangt hätten, dass sich die Tätigkeit nicht nachteilig auf die geschützten Gebiete auswirkt. Dies sei dann der Fall, wenn aus wissenschaftlicher Sicht kein vernünftiger Zweifel daran bestehe, dass es keine nachteiligen Auswirkungen gibt. Insoweit waren auch die Auswirkungen der zweiten Fischaufstiegsanlage in den Blick zu nehmen. Der Verträglichkeitsprüfung konnten nach den Feststellungen des EuGHs jedoch keine endgültigen Erkenntnisse zur zweiten Fischaufstiegsanlage entnommen werden. Deswegen lagen im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung keine Maßnahmen vor, die im Hinblick auf die erheblichen unmittelbaren Auswirkungen zu gewährleisten vermochten, vernünftige Zweifel auszuschließen, dass die Schutzgebiete durch das Kraftwerk im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie beeinträchtigt werden. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der von der Bundesrepublik Deutschland für die Jahre 2011 bis 2014 und damit nach Erteilung der Genehmigung vorgelegten Erkenntnisse. Insoweit bestanden im – maßgeblichen – Zeitpunkt der Genehmigungsentscheidung vernünftige Zweifel fort, das Vorhaben wirke sich nicht nachteilig auf die betroffenen Natura-2000-Gebiete aus.

Nach Auffassung des EuGHs hat daher die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie verstoßen, indem sie das Vorhaben zur Errichtung des Kraftwerks Moorburg auf der Grundlage einer Verträglichkeitsprüfung genehmigt hat, die zu dem – nicht vertretbaren – Ergebnis gekommen war, dass die Natura-2000-Gebiete nicht beeinträchtigt würden.

Mit einem weiteren Klagegrund machte die Kommission geltend, dass die kumulativen Auswirkungen mit anderen Projekten nicht geprüft worden seien. Insoweit seien die Auswirkungen des seit 1958 bestehenden Pumpspeicherkraftwerks Geesthacht ebenso wie die eines erst noch zu genehmigenden Laufwasserkraftwerks oberhalb des Geesthachter Wehrs zu berücksichtigen gewesen.

Ausgehend von Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie, wonach unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse sämtliche Gesichtspunkte des Plans oder Projekts zu ermitteln sind, die für sich oder in Verbindung mit anderen Plänen oder Projekten die für ein Gebiet festgelegten Erhaltungsziele beeinträchtigen können, stellte der Gerichtshof fest, dass es auf den Zeitpunkt der Entscheidung ankomme, mit der ein Vorhaben genehmigt wird. Bei der Prüfung kumulativer Auswirkungen gehe es nicht um eine nachträgliche FFH-Verträglichkeitsprüfung des seit 1958 bestehenden Pumpspeicherkraftwerks Geesthacht, sondern um dessen Berücksichtigung im Rahmen einer Verträglichkeitsprüfung eines anderen Projekts, nämlich des Kraftwerks Moorburg. Nach Art. 6 Abs. 3 der FFH-Richtlinie hätten die nationalen Behörden im Rahmen der Untersuchung der kumulativen Auswirkungen alle Projekte zu berücksichtigen, die zusammen mit dem zur Entscheidung stehenden Vorhaben die mit der FFH-Richtlinie verfolgten Ziele beeinträchtigen könnten. Insoweit habe die Bundesrepublik Deutschland nicht in geeigneter Weise die kumulativen Auswirkungen des Kraftwerks Moorburg und des Pumpspeicherkraftwerks Geesthacht geprüft.

Quelle: Köhler & Klett Rechtsanwälte

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