EuGH, Urteil vom 28.3.2019, verbundene Rechtssachen C-487/17 bis C-489/17
Das europäische Abfallverzeichnis stuft Abfälle nach einem vorrangig herkunftsbezogenen Ansatz ein, der um stofflich-materialbezogene Kriterien ergänzt wird. Bei ca. 200 der insgesamt mehr als 800 Einträge des Verzeichnisses handelt es sich um sogenannte „Spiegeleinträge“. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass die Gefährlichkeit/Ungefährlichkeit eines Abfalls, der nach seiner Herkunft eindeutig zugeordnet werden kann, davon abhängt, ob dieser Abfall „gefährliche Stoffe“ enthält oder nicht. Je nach Beantwortung dieser – rein stofflichen – Fragestellung hat sodann alternativ eine Einordnung als gefährlicher Abfall mit (*) zu erfolgen, oder eben nicht. Aus Sicht der abfallwirtschaftlichen Praxis ist somit wichtig, welche Anforderungen an die Ermittlung gefährlicher Stoffe bzw. gefahrenrelevanter Eigenschaften erfüllt werden müssen und insbesondere, welche methodologisch-analytischen Anstrengungen hierbei zu ergreifen sind.
Die hier besprochene Entscheidung des EuGH befasst sich mit genau dieser Frage. Ihr zugrunde lag das Vorabentscheidungsersuchen eines italienischen Strafgerichts, das drei Strafverfahren mit insgesamt rund 30 Beschuldigten führte. Bei diesen handelte es sich um Deponiebetreiber, Abfallentsorgungs- und Abfallerzeugungsunternehmen sowie mit der chemischen Analyse der Abfälle beauftragte Unternehmen, denen nach Maßgabe des italienischen Rechts illegaler Abfallhandel vorgeworfen wurde. Konkret stand der Vorwurf im Raum, die Betroffenen hätten Abfälle, die aus der mechanischen Behandlung von Siedlungsabfällen stammten und denen somit sowohl gefahrenrelevante (AS 19 12 11 *) als auch nicht gefahrenrelevante Abfallschlüssel (AS 19 12 12) zugeordnet werden konnten, illegaler Weise als nicht gefährliche Abfälle behandelt. Die Beschuldigten sollen die Abfällen auf der Grundlage unvollständiger chemischer Teilanalysen zunächst nicht gefahrenrelevanten Abfallschlüsseln zugeordnet und sie dann in Deponien für nicht gefährliche Abfälle entsorgt haben.
Das italienische Gericht stellte dem EuGH vor diesem Hintergrund eine Reihe von Fragen betreffend (1.) die grundsätzliche Ermittlungspflicht des Erzeugers und Besitzers hinsichtlich gefährlicher Stoffe und gefahrenrelevanter Eigenschaften von nach Spiegeleinträgen einzuordnenden Abfällen und (2.) der im Falle einer solchen Pflicht anzuwendenden Methodik, sowie (3.) die Frage, ob ein Abfall aufgrund des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips durch die zuständige Behörde gleichsam präventiv als gefährlich eingestuft werden darf, wenn Zweifel hinsichtlich des Vorliegens gefahrenrelevanter Eigenschaften existieren oder sich die Ermittlung solcher Eigenschaften als unmöglich erweist.
Der EuGH bejahte zunächst die grundsätzliche Plicht des Erzeugers, die Zusammensetzung seines Abfalls zu bestimmen. Er begrenzt diese Pflicht jedoch unter Rückgriff auf Verhältnismäßigkeitserwägungen. So stellt der EuGH klar, dass der Erzeuger „seinen“ Abfall nicht auf das Vorhandensein aller – nach dem einschlägigen (Chemikalien-)Recht – existierenden gefährlichen Stoffe hin untersuchen muss. Vielmehr müsse der Erzeuger nur, aber immerhin – und zwar ohne Ermessen – nach denjenigen gefährlichen Stoffen suchen, die sich nach vernünftiger Einschätzung unter Betrachtung der Umstände des Falles im Abfall befinden bzw. befinden können.
Zur Begründung verweist das Gericht auf die aus dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip ableitbare Pflicht zur Ermittlung der potentiell umweltrelevanten – gefährlichen – Eigenschaften. Es sieht eine Grenze jedoch in Verhältnismäßigkeitsaspekten, wie sie namentlich in der Bestimmung der Abfallrahmenrichtlinie zur Abfallhierarchie angesprochen werden. Hieraus folge nämlich, dass den abfallrechtlich Verpflichteten keine im technischen oder wirtschaftlichen Sinne unzumutbaren Verpflichtungen auferlegt werden dürften.
Sodann formuliert der EuGH Maßstäbe für die bei der Ermittlung der gefährlichen Stoffe und gefahrenrelevanten Eigenschaften anzuwendende Prüfmethodik. Herauszustellen ist, dass der EuGH dem Abfallerzeuger im Rahmen seiner Ermittlungspflicht nicht in jedem Fall die Beauftragung von (Labor-)Analysen abverlangt. Eine chemische Analyse bleibt zwar statthaft, ist aber nicht in jedem Einzelfall erforderlich. Vielmehr soll auch eine – an den einschlägigen Konzentrationsgrenzwerten ausgerichtete – Berechnung aufgrund bereits erlangter Informationen über den jeweiligen Abfall ausreichend sein können. Daneben sieht das Gericht auch eine Kombination aus analytischem und nicht-analytischem Vorgehen als möglich an.
Hinsichtlich der anzuwendenden Prüfmethodik betont der EuGH zunächst das Fehlen einer EU-weit harmonisierten Vorgabe. Gleichwohl lässt er erkennen, dass die Anwendung einer Probenahme, chemischen Analyse oder sonstigen Prüfung jedenfalls dann nicht zu beanstanden sein soll, wenn diese in der EU-Verordnung Nr. 440/2008 über die Festlegung von Prüfmethoden gemäß REACH-Verordnung, in einschlägigen CEN-Normen oder in anderen international anerkannten Prüfmethoden und Leitlinien vorgesehen sei. Aber auch ein Rückgriff auf lediglich national etablierte Prüfmethoden soll jedenfalls dann zulässig sein, wenn diese international anerkannt seien.
Die dem EuGH zuletzt gestellte Frage, ob ein Abfall aufgrund des Vorsorgeprinzip bereits bei bloßen Zweifeln hinsichtlich der gefahrenrelevanten Eigenschaften eines Abfalls, der einem Spiegeleintrag zugeordnet werden kann, als gefährlich einzustufen ist, verneint das Gericht. Eine Einstufung als gefährlich könne zwar aufgrund des Vorsorgeprinzips des EU-Rechts geboten sein. Dies sei jedoch nur dann der Fall, wenn es dem Abfallerzeuger oder -besitzer nach einer möglichst umfassenden Risikobewertung unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des konkreten Falles praktisch unmöglich sei, das Vorhandensein gefährlicher Stoffe festzustellen oder die gefahrenrelevanten Eigenschaften dieses Abfalls zu beurteilen. Auch insofern verweist das Gericht zur Begründung auf einen Ausgleich der Anforderungen des Vorsorgeprinzips mit den gegenläufigen Aspekten der technischen Durchführbarkeit und wirtschaftlichen Zumutbarkeit einer Maßnahme.
Anmerkung: Erzeuger von Abfällen sind verpflichtet, „ihre“ Abfälle nach Maßgabe des Abfallverzeichnisses zutreffend einzustufen. Insbesondere die richtige Zuordnung eines Abfalls als „gefährlich“ (*) oder „ungefährlich“ ist von erheblicher praktischer Bedeutung. Denn mit dieser Einordnung sind maßgebliche
– ordnungsrechtliche, ordnungswidrigkeitenrechtliche und unter Umständen auch strafrechtlich relevante
– Folgen verbunden.
Die Entscheidung des EuGH ist vor diesem Hintergrund grundsätzlich zunächst einmal zu begrüßen, gibt sie doch durchaus detaillierte Hinweise hinsichtlich der dabei zu beachtenden Anforderungen an die Hand. Der EuGH verweist im Rahmen seiner Entscheidung insbesondere auch auf den zwischenzeitlich von der Europäischen Kommission erlassenen, über 100 Seiten starken Technischen Leitfaden zur Abfalleinstufung und lässt dabei hinreichend deutlich erkennen, dass er die dort enthaltenen Maßstäbe als mit seinem Urteil in Deckung sieht.
Quelle: KOPP-ASSENMACHER & NUSSER