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Tongrubenentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Dritten – Anmerkungen zum Beschluss vom 28.07.2010 (– 7 B 16.10)

Veröffentlicht

Die Verwertung mineralischer Abfälle zur Verfüllung von Tongruben war bereits wiederholt Gegenstand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26.05.1994 – 7 C 14.93 – BVerwGE 96, 80; vom 14.04.2005 – 7 C 26.03 – BVerwGE 123, 247). In diesen Entscheidungen sind Anforderungen an die rechtliche Beurteilung der Verfüllstoffe und deren Auswirkungen auf Boden und Grundwasser konkretisiert worden. Die bisherige Linie der Rechtsprechung ist mit der neuen Entscheidung fortgesetzt worden. Danach finden die bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerte bei Verfüllmaßnahmen ohne räumliche Einschränkung auf die durchwurzelbare Bodenschicht Anwendung. Allerdings ist die Frage der Umsetzung dieser Anforderungen des Bodenschutzrechts in bestehenden Zulassungen noch offen geblieben.

 

Gegenstand des Verwaltungsrechtsstreits waren die Bedingungen, unter denen Bodenaushub aus Straßenbauvorhaben in eine Lavagrube eingebracht werden darf. Auf der Grundlage des bestandskräftigen Sonderbetriebsplans vom 18.12.1998 durfte die Klägerin Fremdmassen, welche den Anforderungen in einer in dem Zulassungsbescheid für verbindlich erklärten Verwaltungsvorschrift entsprachen, für die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche verwenden. Wegen des Streits über die ergänzende Geltung der Verpflichtungen des Bodenschutzrechts ließ die Klägerin im Wege der Feststellungsklage klären, dass die in dem Zulassungsbescheid angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung (BBodSchV) maßgeblich sind. Die erstinstanzliche Klage war erfolgreich, hingegen wurde die Klage von dem Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (OVG Rh-Pf) mit Urteil vom 12.11.2009 – OVG 1 A 11222/09 – abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Die Nichtzulassungsbeschwerde wurde schließlich vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zurückgewiesen.

 

In der Entscheidung des BVerwG wurde der Frage, ob den Vorsorgewerten der BBodSchV unmittelbare Geltung auch für bereits vor ihrem Inkrafttreten zugelassene Verfüllungen zukommt, ohne dass bestandskräftige Sonderbetriebsplanzulassungen geändert werden müssten, aus revisionsrechtlichen Gründen keine grundsätzliche Bedeutung zugemessen. Das Revisionsgericht hatte insoweit keinen Anlass der Prüfung dieser Frage weiter nachzugehen, weil das angegriffene Urteil des OVG Rh-Pf auf eine weitere selbstständig tragende Begründung gestützt war und diese nicht mit zulässigen und begründeten Rügen im Rahmen der Revisionsnichtzulassungsbeschwerde angegriffen worden war.

 

Das OVG Rh-Pf hatte die Klageabweisung damit begründet, dass der Feststellungsanspruch deswegen nicht bestehe, weil die im Zulassungsbescheid geregelten Grenzwerte nicht als abschließend gemeint, sondern im Sinne einer dynamischen Verweisung auf das jeweils aktuelle Bodenschutzrecht offen angelegt seien. Unabhängig davon sind nach Auffassung des OVG Rh-Pf die Vorsorgewerte der BBodSchV auch gegenüber bestandskräftigen bergrechtlichen Sonderbetriebsplanzulassungen unmittelbar gültig bzw. zu beachten. Die streitige Frage der Direktwirkung bodenschutzrechtlicher Vorsorgewerte für Altgenehmigungenohne deren vorherige Änderungen stellt sich nach der Ansicht des BVerwG im Revisionsverfahren aber nur dann, wenn die Beschwerde – was vorliegend nicht der Fall war – die Ausführungen des OVG Rh-Pf zur dynamischen Verweisung auf das Bodenschutzrecht mit Erfolg angegriffen hätte.

 

Wegen der damit zusammenhängenden Frage der Geltung der bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerte auch im Verfüllbereich besteht nach der Begründung des BVerwG jedoch kein Anlass zur Zulassung der Revision. Insoweit nimmt das BVerwG auf die zweite Tongrubenentscheidung vom 14.04.2005 – 7 C 26.03 – (BVerwGE 123, 247) Bezug. Danach gelten die bodenschutzrechtlichen Vorschriften, soweit das Bundesberggesetz Einwirkungen auf den Boden nicht regelt. In Ermangelung solcher bergrechtlichen Vorschriften wurde das BBodSchG für die Verfüllung von Tagebauen für anwendbar erklärt. Klarstellend enthält der Beschluss des BVerwG vom 28.07.2010 dazu die Hinweise, dass die Ausführungen in dieser in Bezug genommenen Entscheidung angesichts des Schutzzwecks des BBodSchG nicht nur auf den Bereich der durchwurzelbaren Bodenschicht und auch nicht nur auf die Verfüllung mit „Boden“ beschränkt seien.

 

Ein Erfordernis zur Durchführung für ein Revisionsverfahren wurde auch nicht zur Klärung der Frage, ob bei legal teilverfüllten Tagebauen für die Restverfüllung die Einhaltung der bodenschutzrechtlichen Vorsorgewerte verlangt werden kann oder ob Abweichungen hiervon zulässig sind, erkannt, da Sonderregelungen für diesen Sachverhalt nicht ersichtlich seien.

 

Hinweis

 

Offen geblieben ist nach dieser Entscheidung, ob die grundsätzlich verbindlichen Vorsorgewerte der BBodSchV im Falle laufender Verfüllmaßnahmen unmittelbar anzuwenden sind, ohne dass zuvor die entsprechenden Verfüllgenehmigungen von der zuständigen Behörde geändert werden müssten.

 

Die Feststellung des BVerwG, dass die Vorsorgewerte der BBodSchV auf das Verfüllmaterial anzuwenden sind, bedeutet für Verfüllmaßnahmen von Tagebauen, dass diese Anforderungen seit Inkrafttreten der BBodSchV zu beachten sind. Dies gilt erst recht für zukünftige Verfüllmaßnahmen, es sei denn, dafür würden Sonderregelungen im Zusammenhang mit den in Aufstellung befindlichen Vorschriften für eine Ersatzbaustoffverordnung geschaffen.

 

Fraglich ist danach jedoch, wie sich diese Anforderungen für laufende Maßnahmen auswirken. Dafür kommt es auf den konkreten Regelungsgehalt der Zulassungsentscheidung an. Ohne eine dynamische Verweisung auf das Bodenschutzrecht, wie in dem entschiedenen Fall, wird zunächst zu klären sein, wann der Zulassungsbescheid erlassen wurde.

 

Wenn der Zulassungsbescheid vor dem Inkrafttreten der BBodSchV am 17.07.1999 erlassen wurde, waren die bodenschutzrechtlichen Anforderungen noch nicht zu beachten; in diesem Fall stellt sich die Frage, wie dessen Anpassung an die nachträglich geänderte Rechtslage zu erfolgen hat oder ob die bodenschutzrechtlichen Vorschriften unmittelbare Geltung beanspruchen. Auf der Grundlage der Rechtsprechung des BVerwG für die unmittelbare Geltung der Vorschriften der AbfAblV (Beschluss vom 03.06.2004 – 7 B 14/04 – NVwZ 2004, 1246; siehe dazu kritisch Klett/Oexle, NVwZ 2004, 1301 ff.) wäre daran zu denken, dass die unmittelbare Geltung an verwaltungsrechtliche und rechtstaatliche Grundsätze gebunden ist, welche unter anderem eine Ermächtigungsgrundlage für verschärfende Eingriffe in bestandskräftige Zulassungsbescheide erfordern (vgl. z.B. für das Abfallrecht § 36 c KrW-/AbfG). Solche Anknüpfungspunkte sind für den vorliegenden, durch das BVerwG entschiedenen Fall nicht ersichtlich. Nach dieser Einschätzung können solche Verfüllmaßnahmen auf der Grundlage des Zulassungsbescheids weiter fortgesetzt werden.

 
Wenn der Zulassungsbescheid erst nach dem Inkrafttreten der BBodSchV erlassen wurde, waren die bodenschutzrechtlichen Anforderungen bereits bei dessen Erlass zu beachten. Ein ohne Beachtung dieser Anforderungen ergangener Zulassungsbescheid wäre rechtswidrig. Selbst bei bestandskräftigen Zulassungsbescheiden würde deren Abänderung nach den Voraussetzungen des Verwaltungsverfahrensrechts erfolgen können (§ 48 VwVfG). Auch insoweit würde also eine Abänderung des Zulassungsbescheids zu dessen Anpassung an die bodenschutzrechtlichen Anforderungen zu erfolgen haben.

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